Безоплатна правова допомога: декларація чи реальність?

Безоплатна правова допомога: що це? Безоплатну правову допомогу законодавець визначає як правову допомогу, що гарантується державою та повністю або частково надається за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів та інших джерел. Правовою допомогою відповідно до Закону є надання правових послуг, спрямованих на забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина, захисту цих прав і свобод, їх відновлення у разі порушення. Таке визначення не зовсім узгоджується з чинним законодавством України, яке передбачає захист не лише прав і свобод, але й охоронюваного законом інтересу (ч. 2 ст. 15 ЦК України, ч. 2 ст. 20 ГК України, ст. 3 ЦПК України, ст. 6 КАС України). Тобто, виходячи з положень зазначеного Закону надання правових послуг із захисту законного інтересу фізичної особи не є правовою допомогою. В той же час у ст. 25 цього ж Закону йдеться про те, що суб’єкт надання безоплатної вторинної правової допомоги має право збирати відомості з метою використання їх під час захисту прав і законних інтересів осіб, які мають право на отримання безоплатної вторинної правової допомоги. Незрозумілою при визначенні безоплатної правової допомоги є законодавча конструкція «частково надається за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів та інших джерел». Виходячи зі змісту такого визначення, якщо при наданні правової допомоги суб’єкту права на таку допомогу покриваються витрати на її отримання в розмірі 10 % від її вартості, а 90 % – несе суб’єкт права, в розумінні Закону така допомога є безоплатною. Законодавець також розкриває зміст поняття правових послуг, надання яких за Законом і є безоплатною правовою допомогою. Так, правовими послугами є надання правової інформації, консультацій і роз'яснень з правових питань; складення заяв, скарг, процесуальних та інших документів правового характеру; здійснення представництва інтересів особи в судах, інших державних органах, органах місцевого самоврядування, перед іншими особами; забезпечення захисту особи від обвинувачення; надання особі допомоги в забезпеченні доступу особи до вторинної правової допомоги та медіації. Водночас визначення поняття «медіація», про яке в Законі зазначається двічі (у п. 4 ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 7) Закон не містить. На сьогодні питання, пов’язані з медіацією висвітлюються в ряді рекомендацій і рішень Ради Європи, зокрема в основоположному рішенні Ради Європейського союзу від 15 березня 2001 року "Про місце жертв злочинів у кримінальному судочинстві" (2001/220/JHA). Проте відповідного спеціального закону, який би врегульовував відносини, пов’язані з медіацією (як наприклад, в Румунії - Закон республіки Болгарія про медіацію (посередництво), в Молдові – закон про медіацію тощо) на даний час в Україні не існує (хоча відповідні намагання були, про що свідчать розроблені проекти Законів України "Про медіацію (посередництво) у кримінальних справах" та "Про внесення змін до Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів України щодо процедури медіації (посередництва)"). Таким чином, вважаємо, що за відсутності в Україні спеціального закону про медіацію закріплення таких термінів англійського походження на рівні законодавчих актів повинно відбуватися із розкриттям їх змісту. За Законом України «Про безоплатну правову допомогу» безоплатна правова допомога поділяється на первинну та вторинну. За ст. 7 Закону безоплатна первинна правова допомога — вид державної гарантії, що полягає в інформуванні особи про її права і свободи, порядок їх реалізації, відновлення у випадку їх порушення та порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Незрозуміло чому законодавець у такому визначенні обмежився лише конструкцією «інформування особи про її права і свободи, порядок їх реалізації», адже інформування особи про її обов’язки, порядок їх виконання за своїм змістом також є правовою допомогою. Більше того, в ч. 3 ст. 11 Закону йдеться про надання роз’яснень положень законодавства та консультацій з питань виконання обов’язків. Як зазначалося вище безоплатна первинна правова допомога — вид державної гарантії, що полягає в інформуванні особи, зокрема про порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Разом з тим, законодавець не врахував, що на сьогодні існує ряд державних органів (наприклад, Національний банк України, органи прокуратури), що не належать до органів державної влади (законодавчої, виконавчої, судової). Тому серед переліку органів, про порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності яких здійснюється інформування особи доцільно було також зазначити і державні органи. Безоплатна вторинна правова допомога за Законом – це вид державної гарантії, що полягає у створенні рівних можливостей для доступу осіб до правосуддя. Безоплатна вторинна правова допомога включає такі види правових послуг: захист від обвинувачення; здійснення представництва інтересів осіб, що мають право на безоплатну вторинну правову допомогу, в судах, інших державних органах, органах місцевого самоврядування, перед іншими особами; складення документів процесуального характеру. Чи є безоплатна правова допомога загальнодоступною? Стаття 59 Конституції України проголошує право кожного на правову допомогу. Проте відповідно до Основного Закону України безоплатно така допомога надається лише у випадках, що визначені законом. Такі випадки залежать від виду правової допомоги (первинної чи вторинної) та від того, чи віднесена особа до суб’єктів права на безоплатну правову допомогу. Закон України «Про безоплатну правову допомогу» визначає право на безоплатну правову допомогу як гарантовану Конституцією України можливість громадянина України, іноземця, особи без громадянства, у тому числі біженця, отримати в повному обсязі безоплатну первинну правову допомогу, а також можливість певної категорії осіб отримати безоплатну вторинну правову допомогу у випадках, передбачених цим Законом. Суб’єкти права та суб’єкти надання безоплатної правової допомоги. Якщо право на безоплатну первинну правову допомогу мають усі особи, які перебувають під юрисдикцією України, то коло осіб, що мають право на безоплатну вторинну правову допомогу значно звужено та стосується лише певних категорій (осіб, на яких поширюється дія Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту"; інвалідів, які отримують пенсію або допомогу, що призначається замість пенсії, у розмірі менше двох прожиткових мінімумів для непрацездатних осіб; дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, безпритульних дітей тощо). Саме тому, разом із зверненням про надання безоплатної вторинної правової допомоги законодавець ставить вимогу подавати документи, що підтверджують належність особи або осіб, стосовно яких звертається законний представник, до однієї з вразливих категорій осіб, передбачених ч. 1 ст. 14 Закону. При цьому, для однакового розуміння Закону та усунення можливості виникнення розбіжностей у суб’єктів права на отримання та суб’єктів надання безоплатної вторинної правової допомоги у розумінні видів таких документів доцільно було б на законодавчому або підзаконному рівні встановити перелік таких документів. Крім того, необхідність та важливість закріплення переліку таких документів на нормативному рівні обумовлена можливістю відмови в наданні безоплатної вторинної допомоги з підстав неналежності особи до жодної з вразливих категорій. Окрім суб’єктів права на безоплатну правову допомогу, Закон вирізняє суб’єктів, на яких покладено обов’язок її надання. Так, суб'єктами надання безоплатної первинної правової допомоги в Україні є органи виконавчої влади; органи місцевого самоврядування; фізичні та юридичні особи приватного права; спеціалізовані установи. Суб'єктами надання безоплатної вторинної правової допомоги в Україні законодавець визначає центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги; адвокатів, включених до Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу на постійній основі за контрактом та адвокатів, включених до Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу на тимчасовій основі на підставі договору. При цьому, Законом передбачена можливість заміни суб’єктів надання безоплатної вторинної правової допомоги (адвокатів). Стаття 24 Закону до підстав, за яких адвоката, який надає безоплатну вторинну правову допомогу, може бути замінено відносить: хворобу адвоката; неналежне виконання адвокатом своїх зобов'язань за умовами договору; недотримання ним порядку надання безоплатної вторинної правової допомоги; виключення адвоката з Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу на постійній основі за контрактом, чи Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу на тимчасовій основі на підставі договору. Проте до таких підстав заміни адвоката законодавець не відносить смерть зазначеної особи, перебування його у відпустці (адже складання, подача документів та розгляд однієї справи може тривати більше року). Закон також не враховує випадків припинення адвокатської діяльності рішенням кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, передбачених ст. 17 Закону України «Про адвокатуру»: засудження адвоката за вчинення злочину - після набрання вироком законної сили; обмеження судом дієздатності або визнання адвоката недієздатним; грубого порушення вимог Закону України «Про адвокатуру» та інших актів законодавства України, які регулюють діяльність адвокатури, Присяги адвоката України. Реалізація конституційного права через законного представника. Закон не досить вдало визначає можливість реалізації права на безоплатну правову допомогу через законного представника. Проблема полягає в обмеженості Законом кола осіб, що можуть бути законними представниками на отримання безоплатної правової допомоги. Так, законними представниками відповідно до ст. 1 Закону є батьки, усиновителі, батьки-вихователі, прийомні батьки, патронатні вихователі, опікуни, піклувальники, представники закладів, які виконують функції опікунів і піклувальників. При цьому, законодавець визначає, що терміни «законні представники», «правова допомога» тощо вживаються у Законі лише в значеннях, що розкриваються у ст. 1 Закону. Однак, за законодавством України законними представниками можуть бути і повнолітні діти, повнолітні брат чи сестра, дід чи баба, адміністрація закладу охорони здоров'я, навчального або іншого дитячого закладу. Так, у ч. 2 ст. 172 Сімейного кодексу України зазначається, що повнолітні дочка, син мають право звернутися за захистом прав та інтересів непрацездатних, немічних батьків як їх законні представники, без спеціальних на те повноважень. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про біженців» (який був чинний на момент прийняття та набрання чинності Законом України «Про безоплатну правову допомогу») законними представниками неповнолітньої особи, яка не досягла вісімнадцяти років є, зокрема батьки, усиновителі, дід чи баба, повнолітні брат чи сестра. З 4 серпня 2011 року в Україні діє Закон України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", відповідно до ст. 1 якого законними представниками особи віком до вісімнадцяти років є один з батьків, усиновителів, дід чи баба, повнолітні брат чи сестра, опікуни чи піклувальники, призначені такими до прибуття в Україну, або інша повнолітня особа, яка до прибуття в Україну добровільно чи в силу звичаю країни походження взяла на себе відповідальність за виховання дитини; законними представниками дитини, розлученої із сім'єю, є орган опіки та піклування, опікуни та піклувальники, призначені відповідно до законодавства України, прийомні батьки, батьки-вихователі, патронатні вихователі, адміністрація закладу охорони здоров'я, навчального або іншого дитячого закладу. Разом з тим, у зв’язку з прийняттям Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" змін до Закону України «Про безоплатну правову допомогу» в частині визначення осіб, які є законними представниками внесено не було. Більше того, в п. 8 ч. 1 ст. 14 Закону йдеться про дію Закону України "Про біженців". Безоплатна вторинна правова допомога: коли чекати? Однією з особливостей надання безоплатної вторинної правової допомоги за Законом полягає в тому, що до її надання в Україні ще не готові. Так, Закон України «Про безоплатну правову допомогу» набрав чинність 09.07.2011 р., крім розділу ІІІ «Надання безоплатної вторинної правової допомоги», який, як зазначається в прикінцевих положеннях Закону, набирає чинності поетапно після початку діяльності центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги. Міністерство юстиції України повинно утворити такі центри при головних управліннях юстиції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі до 1 січня 2013 року. Центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги з 1 січня 2013 року забезпечують надання правової допомоги особам, зазначеним у пунктах 3 - 7 ч.1 ст. 14 цього Закону (а саме: особам, до яких застосовано адміністративне затримання, адміністративний арешт, підозрюваним у вчиненні злочину особи, які затримані органами дізнання та слідства, особам, до яких як запобіжний захід обрано взяття під варту, особам, у справах яких відповідно до положень КПК України участь захисника є обов'язковою), а особам, зазначеним у пунктах 1, 2, 8 - 12 ч. 2 зазначеної статті (зокрема, дітям-сиротам, дітям, позбавлених батьківського піклування, ветеранам війни та особам, на яких поширюється дія Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" тощо) надання безоплатної вторинної правової допомоги забезпечується поетапно починаючи з 1 січня 2014 року. І лише з 1 січня 2017 року безоплатна вторинна правова допомога відповідно до прикінцевих положень Закону надаватиметься в повному обсязі всім категоріям осіб, передбаченим ст. 14 цього Закону. Але хтозна чи не змінять (а можливо і скасують) до того часу нині частково чинний Закон України «Про безоплатну правову допомогу». Безоплатна правова допомога: надати чи відмовити? Якщо безоплатну первинну правову допомогу можуть отримувати усі громадяни, іноземці та особи без громадянства у встановленому Законом порядку безперешкодно, то у наданні безоплатної вторинної правової допомоги особі може бути відмовлено. До правових підстав, за наявності хоча б однієї з яких особі може бути відмовлено в наданні безоплатної вторинної правової допомоги законодавець відносить такі: особа не належить до жодної з категорій осіб, передбачених ч. 1 ст. 14 цього Закону; особа подала неправдиві відомості або фальшиві документи з метою віднесення її до однієї категорій осіб, які мають право на безоплатну вторинну правову допомогу; вимоги особи про захист або відновлення її прав є неправомірними; особі раніше надавалася безоплатна вторинна правова допомога з одного і того ж питання; особа використала всі національні засоби правового захисту у справі, з якої звертається за наданням безоплатної вторинної правової допомоги. Прийняття рішення про надання безоплатної вторинної правової допомоги або про відмову в її наданні віднесено Законом до повноважень центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі. Незрозуміло чому законодавець відмову в наданні безоплатної вторинної правової допомоги за наявності передбачених ст. 20 Закону підстав визначив як можливість, а не обов’язок центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги. Адже, виявлення цих же обставин (окрім неправомірності вимоги про захист права або його відновлення) є підставою для припинення надання безоплатної вторинної правової допомоги. Крім того, незважаючи на те, що «закон один для всіх», такі законодавчі положення можуть призвести до різного застосування Закону до однакових за статусом осіб. Також з огляду на те, що Законом не передбачено створення реєстру з надання безоплатної вторинної правової допомоги незрозуміло яким чином центри з надання вторинної правової допомоги встановлюватимуть, чи особі раніше надавалася безоплатна вторинна правова допомога з одного і того ж питання, адже особа може звернутися про її надання до будь-якого такого центру за місцем фактичного проживання незалежно від реєстрації місця проживання чи місця перебування. Ще однією з підстав для відмови в наданні безоплатної вторинної правової допомоги є те, що вимога про захист або відновлення її прав є неправомірною. Тобто, суб’єкти надання такої допомоги повинні надавати таку допомогу у разі правомірності вимог про захист права. Цікаво як центри з надання вторинної безоплатної правової допомоги будуть протягом 10 (в деяких випадках – 7) днів (саме стільки часу надано Законом для прийняття рішення про надання чи відмову у наданні такої допомоги) перевіряти правомірність, наприклад, позовних вимог, зважаючи на те, що судам для розгляду цих же вимог не завжди достатньо двох місяців. Отже, прийняття Закону про безоплатну правову допомогу на виконання положень ст. 59 Конституції України безперечно є важливим кроком на шляху реформування системи безоплатної правової допомоги. Разом з тим, наявність в Законі неузгодженостей з чинним законодавством України та внутрішньої неузгодженості з нормами самого Закону, відсутність чітко визначеного переліку документів, які підтверджують належність особи або осіб до однієї з вразливих категорій, запозичення термінів іншомовного походження без розкриття їх змісту, наявність в Законі прогалин може призвести до ускладнення реалізації права на безоплатну правову допомогу. Крім того, зважаючи на те, що безоплатна вторинна правова допомога надаватиметься особам не раніше 1 січня 2013 року, а в повному обсязі всім передбаченим ст. 14 Закону категоріям осіб – лише з 1 січня 2017 року, на даний час ще рано говорити про реальне забезпечення права на безоплатну вторинну правову допомогу. Ніна Кучерук юрист ЮК Jurimex