Бюджет на треть пуст. Где правительство будет брать средства, если США и ЕС не помогут?
За лічені тижні до початку нового бюджетного року Україні бракує впевненості в отриманні 29 млрд дол зовнішнього фінансування. Мова йде про 35% видатків або дві третини доходів бюджету.
З 24 лютого 2022 року Україна жила із західними партнерами в консенсусі: Київ усі ресурси направляв на війну, а партнери допомагали фінансувати цивільні видатки. У 2023 році це працювало майже як годинник. Уряд навіть домовився про нову позику з МВФ, який ще ніколи не фінансував країни в умовах війни.
Домовлятися про гроші на 2024 рік стало важче. Війна в Україні зійшла з перших шпальт світових ЗМІ на тлі конфлікту в Секторі Гази, а солідарність витіснили прагматичні політичні торги в ЄС та по той бік Атлантичного океану.
Як профінансувати потреби 2023 року
Проблеми з фінансуванням України почалися раніше. У жовтні-грудні Мінфін очікував отримати від США близько 3 млрд дол у формі грантів. Однак на заваді їх отримання стала політика. Після завершення бюджетного року у США Конгрес 30 вересня ухвалив так званий проміжний бюджет – на півтора місяця. Аби за це рішення проголосували республіканці, із закону вилучили підтримку України.
Таким чином, надходження 3 млрд дол затримується вже два місяці і є ризик, що ці кошти український уряд не отримає. Річ у тім, що Конгрес досі не ухвалив рішення про виділення фінансової підтримки до кінця 2023 року.
Поки що Мінфіну вдається перекривати нестачу цих коштів. Робиться це завдяки невиконанню деяких статей видатків, переказують співрозмовники ЕП у відомстві.
"Середній показник невиконання річного плану за видатками у 2018-2022 роках становить 7%. Без урахування 2022 року невиконання становить 4,5%. У 2022 році річний план не виконано на 17,1%, що пов’язано з війною, але через це загальна статистика за пʼять років погіршується", – пояснюють у Центрі аналізу публічних фінансів та публічного управління Київської школи економіки (КШЕ).
Крім того, нестачу американських грошей у 2023 році компенсують залишки на єдиному казначейському рахунку та позики від інших країн, зокрема Японії. Однак у 2024 році повторити такі маневри не вийде, бо йдеться про понад 10 млрд дол.
Що є, а чого немає
Загальні потреби в зовнішньому фінансуванні на 2024 рік становлять 41 млрд дол. Це закріплено в законі про держбюджет. Наразі Мінфін попередньо домовився про отримання менш ніж третини від цієї суми. Це пільгові кредити від Японії та Великої Британії, а також транші від МВФ. Останні необхідні Україні передусім для здійснення виплат за попередніми позиками фонду.
Уряд також веде переговори про залучення коштів з Канадою, Норвегією та Південною Кореєю. Однак ці позики не порівняти з фінансуванням, яке Мінфін очікує отримати від найбільших донорів – США та ЄС, а з цим виникли проблеми.
У США почалася передвиборча кампанія, а питання допомоги Україні стало одним з дискусійних. У вересні Білий дім попросив Конгрес схвалити пакет додаткового фінансування на 106 млрд дол. З цієї суми на військову та фінансову допомогу Україні передбачався 61 млрд дол. Решту планували витратити на потреби Ізраїлю, Тайваню та захист американських кордонів.
Однак на заваді швидкому ухваленню рішення стала політика. Зокрема, проти підтримки українців виступає кандидат у президенти США від республіканців Дональд Трамп. Він закликав конгресменів зупинити військову підтримку України і заявив, що зупинить війну ще до своєї інавгурації.
Питання підтримки України стало для республіканців розмінною монетою, за допомогою якої вони намагаються отримати від демократів поступки в пріоритетних для себе сферах, зокрема щодо міграційної політики. Питання захисту південного кордону США стало ключовим джерелом розбіжностей між двома партіями, яке гальмує схвалення фінансового запиту Білого дому.
Республіканці вимагають посилити вимоги до мігрантів навіть шляхом порушення гуманітарних зобов’язань США, а демократи виступають за комплексний перегляд системи міграції. Представники обох партій шукали компроміс. Днями сенатор Кріс Мерфі, головний перемовник від демократів, заявив, що переговори зірвалися, оскільки республіканці відмовилися відступити від своїх вимог.
Хай там як, а рішення про підтримку України політики мають ухвалити до середини грудня, адже потім Конгрес піде на різдвяні канікули. У Білому домі попередили, що кошти для допомоги Україні закінчаться до кінця року.
Український уряд також не має гарантій стосовно отримання грошей від найбільшого донора – Євросоюзу. Блок має погодити нову програму з Україною, обсяг якої на наступні чотири роки становить 50 млрд євро.
Цю програму, як і початок переговорів про вступ України до ЄС, мають схвалити всі лідери блоку на саміті 14-15 грудня. Перешкоджає цьому Угорщина, лідер якої Віктор Орбан не раз погрожував блокувати українські питання.
Як і у випадку із США, Угорщина хоче перетворити допомогу Україні на розмінну монету в переговорах з Єврокомісією та великими країнами ЄС задля отримання фінансових преференцій. Змінити думку угорської влади хоче президент Франції Еммануель Макрон, який запросив Орбана в Париж на переговори.
Угорщина – не єдина перешкода на шляху отримання коштів від ЄС. Річ у тім, що з 50-мільярдного пакета на фінансування бюджету передбачено лише 39 млрд євро. Решту планують спрямувати на пільгове кредитування бізнесу та реформи.
Оскільки цих коштів має вистачити Україні на наступні чотири роки, то в Єврокомісії очікували переказати у 2024 році до 10 млрд євро. Натомість Київ наполягає, аби Євросоюз переказав щонайменше 18 млрд євро.
Навіть якщо ЄС погодить програму, це не означає, що кошти надійдуть в бюджет у 2024 році. На відміну від програми макрофінансової допомоги, яка діяла між Україною та ЄС у 2023 році, для отримання грошей у межах "Плану України" уряду доведеться проводити реформи. Не буде реформ – не буде фінансування.
Влада пише план реформ, проте є ризик, що вона не виконає його в повному обсязі та в передбачені строки, тож фінансування від ЄС опиниться під загрозою.
Який план "Б"?
Знайти альтернативу фінансуванню від Євросоюзу та США майже неможливо. Україна відрізана від міжнародних ринків капіталу, а в бюджетах інших партнерів таких значних коштів для підтримки українців немає.
"29 мільярдів доларів – це понад 13% прогнозного ВВП 2024 року або дві третини запланованих податкових надходжень. Компенсувати такий розрив фіскально неможливо. Однак знайти ресурси, щоб зменшити імовірні обсяги монетарного фінансування у випадку недоотримання зовнішньої допомоги, можна і потрібно", – вважає старший економіст Центру економічної стратегії Юрій Гайдай.
Уряд стосовно отримання допомоги зберігає обережний оптимізм. "Розраховуємо, що в грудні партнери вкотре продемонструють надійну та прогнозовану підтримку і наша держава матиме ресурси для зміцнення тилу, поки українські захисники протистоять ворогу на фронті", – заявив прем’єр-міністр Денис Шмигаль.
Неофіційно урядовці кажуть, що в разі відсутності позитивних рішень стосовно фінансування їм доведеться вдаватися до неприємних кроків, наслідки яких відчують усі. Ці кроки відрізнятимуться залежно від суми, якої не вистачатиме, та часу, протягом якого в бюджеті буде дефіцит коштів для невійськових видатків.
Перший крок – відмова від некритичних видатків. Ідеться про скорочення видатків на капітальне будівництво та різні програми розвитку. Проблема полягає в тому, що на 2024 рік уряд майже не закладав таких видатків.
У 2023 році депутати ухвалили закон, який перерозподілив більшість внутрішніх ресурсів на фінансування оборони. Зокрема, до бюджету спрямували кошти з дорожнього фонду, який акумулював понад 100 млрд грн доходів з акцизів.
Зекономити кошти могла б відмова держави від програм підтримки економіки. Однак навіть у разі відмови від програм пільгового кредитування бізнесу, видачі грантів, будівництва житла пільговикам та підтримки сільського господарства вдасться заощадити щонайбільше 36 млрд грн або майже 1 млрд дол.
Другий крок – перерозподіл коштів місцевих бюджетів. Парламент уже схвалив закон, який забирає в громад ПДФО, сплачений з доходів військовослужбовців.
"Місцеві бюджети, узагальнено, залишатимуться профіцитними навіть після припинення компенсації військового ПДФО. Ми бачимо, що на 2024 рік низка громад закладає багато некритичних видатків. Тут теж може бути простір для скорочення видатків, хоча він зустріне значний спротив", – вважає Гайдай.
Однак там простір для маневру незначний. У 2023 році із 743,4 млрд грн витрат місцевих бюджетів третину становлять видатки на освіту. Ще 100 млрд грн – охорона здоров’я та ЖКГ. Зменшуючи доходи громад, уряд повертатиме частину коштів на місця, аби місцева влада могла виконувати покладені на неї функції.
Третій крок – збільшення податків. До цього кроку уряд також вдався у 2023 році. Щоправда, наразі це сталося непомітно для більшості українців.
21 листопада депутати ухвалили закон, який підвищує ставку податку на прибуток для банків з 18% до 25%. Ба більше, депутати заднім числом збільшили банкам ставку податку за 2023 рік до 50%. Додаткові кошти за цей рік банківська система заплатить до бюджету в першому кварталі 2024 року.
Загалом рішення уряду та депутатів дозволять додатково зібрати 25 млрд грн за 2023 рік та 6-7 млрд грн – у наступні роки. Не виключено, що в разі гострого дефіциту бюджету влада вигадає нові ідеї для оподаткування. Наприклад, за даними співрозмовників ЕП в уряді, серед пропозицій, що обговорюються, – скасування спрощеної системи оподаткування для юридичних осіб.
Значний потенціал мають заходи з детінізації економіки та боротьби зі схемами з ухилення від сплати податків. Наприклад, ЕП виявила, як магазини побутової техніки зменшують зобов’язання з ПДВ на мільйони гривень за допомогою електронних та аудіокниг. Набагато більших збитків бюджет зазнає від схем з продажу зерна, підакцизної продукції, контрабанди товарів і тіньової зайнятості.
Щоправда, навіть під час великої війни ефективність протидії схемам з ухилення від сплати податків низька. Схоже, владі простіше запровадити нові податки, ніж стежити за тим, аби правила працювали однаково для всіх підприємців.
Четвертий крок – девальвація. Слабша гривня дозволить отримувати більше митних платежів. Більшим ставатиме і гривневий еквівалент міжнародної допомоги, що дозволить профінансувати більші обсяги видатків.
Ефект курсового чинника для бюджету Україна відчула відразу після того, як Нацбанк перейшов до режиму керованої гнучкості курсу. З того часу гривня зміцнилася. Як наслідок, протягом жовтня-листопада уряд недоотримав понад 1,2 млрд грн від конвертації міжнародної допомоги в національну валюту порівняно з тим, якими могли б бути надходження, якби курс залишався фіксованим.
Проте девальвація гривні не зможе компенсувати нестачу десятків мільярдів доларів, та й потенційні негативні наслідки від неї переважатимуть тимчасову вигоду для бюджету. Девальвація гривні не має бути інструментом розв'язання проблем бюджету, вважає виконавчий директор ЦЕС Гліб Вишлінський.
"По-перше, девальвація має обмежену силу: додаткові надходження від імпортного ПДВ падатимуть, якщо його вартість зростатиме. По-друге, вона призведе до накладання інфляційного податку, аналогічного за негативним ефектом на добробут від фінансування дефіциту Нацбанком", – зазначає експерт.
В НБУ теж кажуть, що зміцнення гривні дає набагато більшу економію бюджету в майбутньому. Якби після скасування фіксованого курсу гривня почала невпинно девальвувати, то це призвело б до падіння довіри до національної валюти та складнощів у залученні коштів урядом від продажу облігацій.
У бюджеті на 2024 рік уряд заклав курс 40,7 грн за дол. Будь-яке нижче значення означатиме, що бюджет отримуватиме менше грошей, ніж очікувалося.
П'ятий крок – урізання критичних видатків: соцвиплат та зарплат чиновників.
"У випадку дефіциту міжнародної допомоги і неможливості скоротити військові видатки уряд буде змушений призупиняти видатки, залишаючи лише захищені статті (зарплати бюджетникам, оплата комунальних послуг та енергоносіїв). За цього сценарію доведеться відмовитися від підвищень соціальних стандартів (мінімальної зарплати, окладів бюджетників, пенсій та соцвиплат), а також, найімовірніше, запроваджувати додаткове оподаткування", – вважають у КШЕ.
У 2024 році мала зрости мінімальна зарплата з 6 700 грн до 7 100 грн з 1 січня та до 8 тис грн – з 1 квітня. На березень запланована індексація пенсій, через що видатки можуть зрости на понад 100 млрд грн, підрахували в КШЕ.
Уряд може відкласти підвищення соціальних стандартів, видатків на зарплати держслужбовців та пенсії, економлячи бюджетний ресурс для здійснення бодай якихось виплат. Однак економія від цього не перевищить 3 млрд дол.
Останній крок – емісія. За найгіршого сценарію держава може повернутися до "друкування" гривні, чим залатає бюджетні дірки. Наслідки емісії відомі: зростання інфляції та знецінення гривні, які українці відчуватимуть навіть гостріше, ніж у 2022 році. Тоді Нацбанк був вимушений "надрукувати" 400 млрд грн.
"Емісійні 400 мільярдів компенсувалися суттєвими вливаннями іноземних коштів у грошову систему. Зобов’язання не "друкувати" гроші є умовою співпраці з МВФ. Її невиконання ставить під ризик підтримку від партнерів. Важливо отримати її в повному або максимально близькому до цього обсязі", – додають у КШЕ.
Що далі
Хоча ризик того, що Україна не отримає ні нової програми з ЄС, ні фінансування від США, відносно низький, уже зрозуміло, що фінансувати видатки буде важче. Значно більше невизначеності для бюджету несе 2025 рік, коли підтримка США може опинитися під ще більшим питанням у разі перемоги на виборах Трампа.
Очевидно, що Україні потрібно шукати альтернативні джерела. Одне з них – заморожені Заходом активи центробанку РФ та російських олігархів.
Ці джерела починають працювати на Україну. У 2024 році бюджет може отримати близько 1,7 млрд дол від оподаткування доходів, отриманих із заморожених резервів центробанку РФ. На цю суму можуть збільшити фінансування в межах "Плану України", але цього буде мало для покриття всіх потреб країни.
І на Заході, і в Україні потрібно змінити ставлення до заморожених російських активів в умовах, коли війна затягується. Зрештою, вони не стануть джерелом для відбудови країни після перемоги, якщо цієї перемоги не буде.