6 вопросов к законопроекту о поддержке отечественного машиностроителя
Верховна Рада на позачерговому засіданні у вівторок схвалила у першому читанні проєкт Закону "Про внесення змін до Закону України "Про публічні закупівлі" (№3739 від 24.06.2020).
Народні депутати хочуть заборонити закупівлю в Prozorro 88 груп імпортних товарів машинобудування за умови відсутності в них локалізації на рівні 25-40%.
Автори переконують, що в результаті дії законопроекту ВВП зросте на 3,9% (ця цифра наведена в пояснювальній записці до законопроекту, але розрахунків немає).
Також вони очікують, що в Україні почнуть будувати заводи іноземні виробники, локалізуючи свою продукцію, щоб зберегти доступ до українських тендерів, або почнуть кооперуватись із місцевими виробниками.
Законопроект, серед авторів якого близько чотирьох десятків нардепів, просуває профільний Комітет з економічного розвитку.
У законопроекту є противники: громадські організації вбачають зростання корупційні ризиків, професійна закупівельна спільнота вказує, що деякі позиції неможливо буде закупити через відсутність аналогів, експертне середовище передбачає, що вплив законопроекту буде негативним на ВВП (Це дослідив Центр вдосконалення закупівель KSE, про це ж свідчить звіт організації OECD, яка вивчала відповідну міжнародну практику).
Окремі зауваження висловили Головне юридичне управління ВР і Комітет з питань євроінтеграції. Вони вказують на ризик обмежень з боку ЄС для інших галузей щодо доступу на ринок блоку і що проект загалом суперечить міжнародно-правовим зобов’язанням України, зокрема Угоді про асоціацію, Директиві 2014/24/ЄС, а також суперечить положенням Угоди СОТ "Про державні закупівлі".
В цьому матеріалі зосередимо увагу виключно на аналізі конкретних ринків, які планують підтримувати парламентарі, та аналізі можливих наслідків.
Чи дійсно потребують допомоги всі названі галузі?
Автори пропонують розширити дію законопроекту на 88 позицій товарних груп — в законопроекті наведений детальний перелік cpv-кодів, які використовують у Prozorro для "маркування" певних груп товарів.
Передусім це автомобільний (крім легкового) і комунальних транспорт і техніка, енергетичне машинобудування (трансформатори, генератори тощо), гірничо-шахтне обладнання і т. п. За підрахунками колег, в 2018-2019 роках їх закупили на 26,5 млрд грн.
Критерії, за якими обирались групи товарів, як і розрахований для них мінімальний ступінь локалізації, який буде давати перепустку на тендери, невідомі.
На це звертає увагу Головне юруправління ВР. "У супровідних до проекту документах відсутнє належне обґрунтування запропонованого […] переліку товарів, щодо яких пропонується застосування вимоги щодо ступеню локалізації", — зазначають там.
Фактично автори законопроекту пропонують обмежити/заборонити імпорт техніки дуже різного призначення, хоча на цих ринках різна ситуація: десь є вітчизняні виробники, десь — немає.
Для цілих груп товарів встановлюється єдиний ступінь локалізації. Наприклад, є CPV 34121000-1 (Міські та туристичні автобуси), які можна продавати, якщо мінімум 35% вартості вироблені в Україні.
Якщо міські автобуси в Україні виробляють декілька виробників, то туристичні — жодні. Така ситуація в багатьох CPV-групах. З 1 січня 2021 року замовники не зможуть їх закуповувати.
Далі ми агрегуємо всі питання і ситуації, які в нас викликає законопроект, за певними типами і наслідками на прикладі конкретних ринків.
Виробники, які зараз програють конкуренцію імпорту, але отримають шанс стати монополістом
Для імпортної пожежної техніки пропонується закрити ринок, якщо ступінь її локалізації з 2021 року буде нижче 40%.
Чесно кажучи, імпорту в Prozorro й так немає. Найбільший виробник в Україні, чернігівська Промислова компанія "Пожмашина" одного із спонсорів Радикальної партії Олега Авер’янова, з 2016 року поставила майже 90% всіх пожежних машин.
Але цікавий цей кейс іншим. Як проаналізував проект Dozorro, з усіх машин 360 автівок були зроблені на базі шасі білоруського МАЗ, 101 — російського УРАЛу і лише 25 автівок — на базі шасі українського кременчуцького КРАЗу (інші на базі інших виробників).
Припустимо, що щось подібне може бути серед десятків інших виробників — починаючи від поливальних машин і закінчуючи сміттєвозами.
Наприклад, один з численних в Україні виробників подібної техніки компанія "Альфатекс", яка також є активним учасником Prozorro, на своєму сайті пропонує встановлювати техніку на шасі будь-якого виробника — залежно від гаманця замовника.
Шасі не єдина імпортна складова обладнання, але найбільш вартісна, тому, щоб зберегти доступ до Prozorro, "Пожмашина" і інші виробники будуть вимушені перейти на шасі українського виробника.
Це добре для холдингу КРАЗ і його власника бізнесмена Костянтина Жеваго. І нічого не забороняє йому підняти ціни на свою продукцію хоч удвічі, адже лише з нею будь-який вторинний виробник буде мати "прохідний" квиток на Prozorro. Один виробник виграє, а десять — програють.
Виробники, які вже вдало конкурують, але позбудуться конкуренції з боку іноземців
В Україні є з півдесятка виробників трансформаторів, але потужні випускає тільки Запорізький трансформаторний завод (ЗТР) Костянтина Григоришина.
На цьому ринку заборона імпорту може виявитись дуже болючою для покупця його продукції — "Укренерго".
Варто нагадати один кейс, який мав місце в Prozorro декілька років тому. За останні два роки "Укренерго" купило у ЗТР трансформаторів на 2 млрд грн. Вперше в історії "Укренерго" це були тендери, які відкрили доступ на український ринок потенційним іноземним гравцям.
У тендері взяли участь два європейські і два південно-корейські виробники. В результаті ціна на продукцію ЗТР зменшилась удвічі від початкової.
"Якби були запроваджені норми преференцій на тендерах, які пропонує проект, то за той самий товар у тій самій кількості ми б заплатили на 40% більше — додатково 800 млн грн.
Конкуренція однозначно впливає на ціноутворення. Новий тендер продемонстрував: якщо український виробник має конкурентні переваги, якщо його продукція якісна і відповідає вимогам замовника, він здатний пропонувати найкращу ціну для споживача без додаткових цінових преференцій", — писав про екс-очільник "Укренерго" про попередні і невдалі спроби минулого парламенту "локалізувати" Prozorro.
Схожа ситуація із рейковим транспортом (код CPV 3462), де 100% виграють українські виробники. Щодо трамваїв, то через Prozorro купили 30 нових трамваїв та 56 б/в. Б/в техніка, разів в десять дешевша, дійсно із Європи, тоді як вся нова — українська.
То ж кого і навіщо хочуть захищати депутати в ключових товарних групах, якщо там й так виграють українські виробники, які все що можуть після цього — просто підняти ціни, позбувшись конкуренції, іноді гіпотетичної, із боку імпорту?
Замовники не зможуть купити певні види техніки
На ринку автобусів є три сегменти: великі міські автобуси, шкільні автобуси та спеціальні (туристичні, аеропортові, тощо).
Великі міські автобуси — серед нової техніки повну перевагу має МАЗ. На тендерах, де перемогла його продукція (з поміж декількох дилерів) українські виробники взагалі не подавались — їхня продукція не підходила за технічними характеристиками, які замовляли міста.
Є припущення, що якщо міста будуть зобов'язані купувати тільки вітчизняні, вони втратять або трохи грошей або в якості продукції.
Другий сегмент — виробники шкільних автобусів, де на 100% конкурують між собою два українськи виробники з продукцією "Атаман" та "Еталон".
Третій сегмент — спецавтобуси (для аеропортів, туристичні автобуси, тощо), які не виробляють в Україні. Водночас під дію законопроекту потрапляють всі без виключення автобуси за CPV-код 34121000-1 (Міські та туристичні автобуси).
Є субринки, де відсутня українська пропозиція. Прямо зараз ДП "Порт "Южний" проводить закупівлю фронтальних ковшових навантажувачів на 46,7 млн грн за CPV-кодом 43251000-7, який є у списку законопроекту.
На тендер запропонована різними учасниками продукція одного виробника — Liebherr, тому, що в Україні її не виробляють.
Більше прикладів про рідкісну і спеціалізовану техніку за посиланням.
Деякі замовники при бажанні зможуть легко обходити норми закону
За CPV-кодами 4321 (Машини для земляних робіт") та 4320 ("Машини для земляних і землерийних робіт та їх частини") замовники купують найчастіше бульдозери та екскаватори (або запчастини, або їхні послуги), в чому можна переконатись з сайту Prozorro.
У цьому разі не будемо вести дискусію з приводу виробництва в Україні цієї техніки і аналогів, а зазначимо, що ті ж бульдозери, деякі види яких в принципі може виробляти ХТЗ, мають свій власний "глибокий" CPV-код: 43211.
Його в списку законопроекту немає, тому замовникам буде легко обійти можливу "заборону". Якщо ж метою захисту були не вітчизняні бульдозери, то що саме?
Віброплити, утрамбовувачі, автогрейдери, певні типи навантажувачів, які купують за згаданими кодами? Відповіді на це питання, як і на те, хто і які типи з цієї техніки виробляє, немає.
Крім того, за вказаними кодами купують різне обладнання для наявної техніки (наприклад, зламаний ковш для Caterpillar), яке не випускають і не мають випускати в Україні.
Виробники, які хочуть і можуть продавати в Prozorro, але там їх продукцію не купують, бо немає грошей
У Крюківського вагонобудівного заводу (КВБЗ) Володимира Приходька немає проблем із західними конкурентами в частині локомотивів, які, за їхніми власними даними, набагато дешевші.
У заводу єдина проблема — відсутність грошей в "Укрзалізниці", яка не закуповує нову техніку. А ті, що купувала, постачала американська у General Electric за лізинговою програмою в обхід Prozorro.
Дійсню, законопроект пропонує цю прогалину закрити. Зокрема, тепер закупівлі лізингу пропонують прибрати із виключень, на які не розповсюджується закон про публічні закупівлі. Добре це чи погано, це окрема тема.
Якщо ж йдеться про закупівлі на кредитні кошти, то ситуація не зміниться. Наприклад, прямо зараз Крюківський вагонобудівний завод (КВБЗ) оскаржує тендер на постачання восьми поїздів для харківського метро з фінансуванням Європейського інвестиційного банку (ЄІБ).
Заявки на участь в тендері на постачання цих поїздів метро, який оголосили торік на очікувану суму 45 млн дол., подали КВБЗ і CRRC, однак переможцем визнали китайську компанію.
CRRC запропонувала свою продукцію на 1% дешевше. Законопроект ніяк не владнав би цю ситуацію.
Виробники є, підтримки — немає
У законопроекті взагалі відсутні виробники сільгосптехніки (CPV-код починається на 16). За підрахунками Центру вдосконалення закупівель KSE, в 2019 році було закуплено тракторів на чверть мільярда гривень.
Із них 98% продажів тракторів в Prozorro припало на імпорт, половина з якого - білоруська техніка.
При тому, що серед українців є величезна пропозиція. Трактори виробляють ХТЗ, КрАСЗ (автохолдинг АИС), "Південмаш", Слобожанська промислова компанія, тощо — загалом більше десяти виробників із різним ступенем локалізації.
Це, мабуть, один із небагатьох ринків, де допомога держави була б прицільною і корисною. Адже зараз замовники в Prozorro майже завжди з самого початку прописують у техумовах закупівлі характеристики "білоруса" (ми не експерти в тракторобудуванні тому не буде стверджувати наскільки такий початковий вибір виправданий).
Немає в списку також зернозбиральної техніки. Її єдиний виробник, Херсонський машзавод (зернозбиральний комбайн Славутич, а з 2017 року налагодив виробництва моделі Скіф разом із фінськими партнерами), належить невеликій білоцерківській компанії "БілоцерківМАЗ" бізнесмена Олександра Олійника. Прямо зараз державний "Украгролізинг" планує придбати John Deere в Prozorro на 18 млн грн.
Автори законопроекту не змогли в соцмережах пояснити, чому у списку немає сільгосптехніки.
Ми ж можемо припустити, що одна з причин може бути в тому, що щодо неї з 2017 року вже діє державна програма підтримки.
Згідно з постановою КМУ №130 від 1 березня 2017 року, агровиробники при купівлі вітчизняної техніки, яка внесена до відповідного реєстру, отримують з держбюджету компенсацію в розмірі від 25 до 40% вартості.
Але цифри, які ми навели вище (особливо щодо тракторів), свідчать про абсурдну ситуацію: держава компенсує приватникам з бюджету купівлю вітчизняної сільгосптехніки, в той час як за бюджетні гроші (чи комунальні) сама купує імпортну техніку.
Висновок
Описані вище кейси свідчать, що прості рішення в конкурентній економіці не працюють. А подібні інтервенції, які пропонують парламентарі (якщо вже змиритись із їхнім застосуванням), можливо, мають бути більш точковими та заздалегідь всебічно обґрунтованими і проаналізованими.
На одному ринку варто було б заборонити купівлю вживаної техніки, на другому — надати УЗ фінансування на програму модернізації рухомого складу, на третьому — взагалі не втручатись, адже там й так все виграють вітчизняні виробники, на четвертому ринку, який зараз проігнорований — навпаки додати у програму підтримки.
І, звісно, зробити публічними критерії, згідно з якими обирався список із 88 товарних позицій і ступінь локалізації в них.