Утерянная репутация Украины. Кто стопорит проекты международных кредиторов
"Экономической правде" стали известны предварительные выводы Счетной палаты о состоянии проектов, которые реализовываются на займы от международных кредиторов.
Выводы сделаны по итогам проверки Министерства регионального развития, строительства и ЖКХ.
Дальнейшая их судьба - оформление в официальный акт Счетной палаты - СП. К этому моменту они могут измениться.
Проверка была плановой, но показательной. Она подтвердила информацию источников ЭП о том, что с реализацией проектов не все гладко и радужно.
Медленно, сложно и с нарушениями сроков - так осваиваются деньги не только Мирового банка, но и других международных финансовых организаций - МФО.
В выводах СП нет информации о растратах или случаях коррупции. Зато они пестрят ремарками о том, что многие документы не были предоставлены без объяснения причин. Во многих случаях речь идет о тендерной документации.
Зачем проверяли министерство
В кулуарах правительства Минрегионстрой называют одним из самых проблемных министерств по части реализации проектов на средства МФО.
Ранее в интервью ЭП вице-премьер Геннадий Зубко отрицал наличие каких-либо сложностей в отношениях с кредиторами. Не исключено, что он прав, а слухи о нарушениях при работе с проектами МФО множат злые языки.
Вначале года кулуарами Кабмина поползли разговоры о том, что Мировой банк может инициировать внутреннее расследование на тему нецелевого использования средств министерством.
Якобы информация об этой незавидной перспективе тщательно скрывалась, а премьер-министр Арсений Яценюк и министр финансов Наталья Яресько пытались всячески "задобрить" кредитора и не допустить скандала.
Проверка проводилась с 1 декабря 2015 года по 6 января 2016 года с ведома замминистра по вопросам европейской интеграции Романа Чуприненко и директора департамента международного сотрудничества и взаимодействия с МФО Минрегионстроя Демьяна Пастухи.
Как сообщили ЭП в пресс-службе министерства, проверка проводилась в рамках плана работы СП согласно Конституции и закону "О Счетной палате". Цель проверки - определить положение дел по проектам, которые курирует ведомство.
Речь идет о проектах "Повышение энергоэффективности в централизованном теплоснабжении", "Развитие системы водоотвода и водоснабжения в Николаеве", "Чрезвычайная кредитная программа возобновления Украины", "Программа развития муниципальной инфраструктуры Украины".
Все эти проекты реализовываются на средства МБРР и ЕИБ.
Судя из выводов, проблемы с реализацией проектов были. В 2015 году МФО давали понять: они не только обеспокоены медленными темпами реализации проектов, но и настоятельно просят украинскую сторону ускориться.
Кредиторы все помнят
Больше всего шишек Мировой банк набил на первом и втором проектах развития городской инфраструктуры, а также на проекте в сфере теплоснабжения.
Первый проект по развитию инфраструктуры завершен, но сложностей с его реализацией было много.
В отношении второго проекта развития инфраструктуры в июле 2015 года директор МБ по делам Беларуси, Молдовы и Украины Чимяо Фан писал вице-премьеру - министру регионального развития, строительства и ЖКХ Геннадию Зубко, что использование средств находится на низком уровне - 0,75 млн долл.
Согласно плану закупок выборка средств должна увеличиться только с начала 2016 года. В декабре Фан выразил надежду, что "будут мобилизированы все усилия для ускорения темпов реализации проекта".
Специалисты банка определили вопросы, требующие немедленного внимания: слабая координация между министерством и коммунальными предприятиями, а также медленное осуществление закупок.
В июне 2015 года МБ зафиксировал медленную реализацию проекта в сфере теплоснабжения и сменил его общий рейтинг с "удовлетворительного" на "умеренно неудовлетворительный". Из-за медленной реализации проекта кредитор и Минрегионстрой договорились о реструктуризации проекта и аннулировании части займа на сумму минимум 66 млн долл.
Банк сообщил, что спустя 11 месяцев после деклараций о повышении эффективности коэффициент расходования средств составляет 0,3%.
По данным банка, обязательства по проекту значительно ниже согласованных кредитных сумм, и только пять компаний - "Николаевоблтеплоэнерго", "Гортепловодэнергия" (Каменец-Подольский), "Херсонтеплоэнерго", "Винницагортеплоэнерго" и "Харьковские тепловые сети" достигли прогресса.
На эти компании приходится 209 млн долл.
"Днепротеплоенерго" и "Черниговская ТЭЦ" достигли минимального прогресса. Из-за медленного внедрения проекта и большой суммы нераспределенных кредитных средств общий рейтинг продвижения проекта по теплоснабжению в понимании МБ оставался "умеренно неудовлетворительным".
ЭП составила краткое резюме о ходе выполнения проектов на основании выводов СП и открытых источников информации.
Причина - медленная реализация контрактов в Одессе и приостановка их выполнения в Славянске из-за ситуации на востоке.
При реализации всех субпроектов коммунальные предприятия столкнулись с частой сменой руководства Минрегионстроя и самих коммунальных предприятий.
Низкое качество проектной документации зачастую приводило к дополнительным закупкам. Длительный процесс получения разрешительных документов и неблагоприятная погода зимой также не способствовали реализации проектов.
Проблемы возникали с погашением субкредитов в связи с тяжелым финансовым состоянием КП и колебаниями курса гривни. Некоторые предприятия столкнулись со сложностями на этапе растаможки и открытия аккредитивов - документов с распоряжениями о проведении платежей.
Например, Черкассам из-за сложностей с выбором банка на открытие аккредитива потребовалось восемь месяцев. Калуш и Кременчук столкнулись с необходимостью повторно проводить конкурсы - предложения участников торгов превышали допустимую смету.
У Славянска были проблемы с получением разрешительных документов, а позже в городе начались военные действия. Главной проблемой для Ивано-Франковска стало семимесячное расследование МБ возможного конфликта интересов по контракту на поставку и установку очистительных сооружений.
Коломыя стала первым городом, который завершил подпроект на полученные средства. Новая Каховка реализовала подпроект раньше запланированного.
В ходе аудита возникла загвоздка с предоставлением информации. Согласно условиям соглашения о займе, каждые полгода отчеты о ходе выполнения проекта должны были составляться и предоставляться в МБ. На запрос Счетной палаты такие отчеты не были предоставлены без объяснения причин.
В ходе реализации проекта СП зафиксировала множество изменений при осуществлении закупок и заключении контрактов.
Так, в процессе реализации части С проекта - закупки тендерными комитетами КП - в 2013-2015 годах выполнялись 50 контрактов стоимостью 10,9 млн евро, 55,3 тыс фунтов стерлингов, 4,2 млн долл и 162 млн грн.
Из них новых было 33, а стоимость 18 была увеличена по контрактам в евро и гривне и уменьшена в долларах. По 23 контрактам сроки выполнения работ были перенесены более чем на десять месяцев.
Средства планировалось разделить между водоканалами Донецка, Харькова, Киева, Житомира, Краматорска, Черкасс, Коломыи, Тернополя, Харьковской муниципальной компанией по обращению с отходами, КП "Днепр-Кировоград" и "Ивано-Франковскводоэкотехпром". Дата закрытия проекта - 31 октября 2020 года.
Позже Минрегионстрой обратился к МБ с просьбой заменить Донецк - из-за войны - и Ивано-Франковск - в связи с задолженностью по проекту развития городской инфраструктуры - на новых участников. Среди потенциальных реципиентов были Винница, Чугуев, Нововолынск, Коломыя. На дату проверки ответ МБ не поступил.
Этот проект подвержен множеству рисков. Ключевые риски в том, что расчеты по сметам на стадиях подготовки и суммы реальных контрактов могут отличаться. Нежелание регуляторов корректировать тарифы и частая смена руководства в министерстве могут также негативно повлиять на темпы реализации проекта.
Многие субпроекты в рамках проекта официально на этапе подготовки. Неофициально, говорят источники ЭП в правительстве, в виду сложностей с первым проектом развития городской инфраструктуры и политической нестабильностью, второй практически заморожен.
Деньги будут распределены между Винницей, Донецком, Каменец-Подольским, Николаевым, Херсоном, Харьковом, Днепропетровском, Черниговом, Кировоградом. Выполнить работы предполагалось в 2014-2017 годах, для Чернигова общий срок реализации - пять лет.
У этого проекта были сложности с общим планом реализации. Изначально его не было. Понимание, что конкретно запланировано в рамках проекта, можно было получить только из информации о субпроектах.
Риск для реализации проекта - плохое финансовое самочувствие КП, что влияет на их способность возвращать кредиты. При этом нигде не говорится о том, что планируется сделать для минимизации этого риска.
В 2014-2015 годах проект претерпел массу изменений, в частности из-за сложностей с подготовкой ТЭО по субпроектам, тендерной документацией и выполнением плана закупок.
К слову, отчеты за первый и второй кварталы 2015 годы о выполнении плана мер по реализации проекта относится к данным, которые аудиторам Счетной палаты не были предоставлены.
Причины - сотрудники МЭРТ и Минрегионстроя, которые отвечали за это, уволились, не все копии сохранились, а консультанты работали на собственной или устаревшей технике.
Отчета о закупках товаров, работ и услуг нет. Причина - МБ согласовал план закупок в ноябре 2015 года, и первый отчет будет по итогам четвертого квартала.
Сроки реализации - 2006-2012 годы. "Уложиться" в них не получилось.
Проект реализовывался на основании финансового соглашения. Автограф под ним в 2010 году поставил тогдашний министр по вопросам ЖКХ Алексей Кучеренко. С тех пор соглашение неоднократно менялось.
В частности, корректировались сроки предоставления средств. Наконец спустя два года, в июне 2012 года, соглашение ратифицировал парламент. Дальше легче не стало. Возникли сразу два блока сложностей.
Первый связан с нежеланием поднимать тарифы с учетом инвестиционной составляющей. Это позволило бы "Николаевводоканалу" погашать заем.
Второй связан с уплатой НДС. Согласно условиям соглашения кредитные средства запрещается тратить на уплату налогов по контрактам. В бюджете денег не было и нет. Невозможность платить НДС парализовала реализацию проекта.
В итоге она затянулась на годы. В 2015 году было выбрано 90 тыс евро, которые перечислены компании "Экополимер" за работы по реконструкции канализационных сооружений. Вопрос с НДС остается нерешенным.
Минрегионстрой обещает подготовить его "после определения конечных бенефициаров". "Этот проект существенно отличается от остальных. У Украины нет практики заключения подобных сделок", - аргументирует Минрегионстрой.
Любопытно, но, как правило, именно на основании ТЭО Кабмин принимает решение о целесообразности привлечения средств от МФО.
Ранее Чуприненко заявлял, что по результатам совещаний с представителями областных государственных администраций сформирован перечень из 486 проектов в Донецкой, Луганской, Днепропетровской, Запорожской и Харьковской областях стоимостью около 7 млрд грн.
Совместно с консультантами ЕИБ министерство отобрало 72 проекта на 707 млн грн, которые планируется профинансировать за счет первого транша от ЕИБ.
В частности, отсутствовали информация об условиях привлечения кредита и расчеты экономического эффекта от его освоения.
Соглашение между Украиной и ЕИБ было подписано в июле 2015 года. Минрегион почти три месяца разрабатывал законопроект о его ратификации парламентом.
ТЭО проекта в ходе проверки предоставлено не было. "Оно будет подготовлено после определения бенефициаров…", - объясняет Минрегионстрой.
Сейчас готовятся опросники для областных администраций относительно возможности их участия в проекте.
Факторы торможения
Собеседники ЭП из Кабмина называют несколько причин, по которым тормозится освоение средств от МФО. Среди них - сложные процедуры оформления займов и нехватка специалистов для качественного сопровождения проектов.
"Еще один фактор - девальвация. В связи с падением курса гривни в 2015 году многие коммунальные предприятия осознанно притормозили освоение иностранных кредитов", - отмечает собеседник издания из правительства.
Первая проблема во взаимоотношениях с МФО, считает старший советник Альфа-банка в Украине Роман Шпек, - институциональная слабость. "Если МВФ у нас занимаются все министерства на уровне первых лиц правительства, то по МБ и другим кредиторам - другой уровень представительства", - отмечает он.
Вторая проблема - в Украине "неприлично длительный срок подготовки проектов".
Как происходит их реализация? Один представитель власти инициирует проект исходя из своего видения, политических или региональных соображений. Пока проект готовится, приходит другой представитель с другим видением и соображениями. Проект стопорится или корректируется.
Третья проблема кроется в сложных и строгих процедурах МБ.
"Как показывает практика, многие украинские чиновники предпочитают работать с бюджетными средствами - их проще "осваивать". Необходимость прозрачно использовать ресурсы внешних кредиторов охлаждает интерес к реализации проектов", - делится наблюдениями Шпек.
По его мнению, зачастую невозможность сделать что-либо со средствами МФО "на выходе" приводит к попытками сделать с ними что-либо "на входе". "На уровне министерств появляются группы по интересам, которые используют свое право рекомендовать советников в своих интересах", - резюмирует он.
Репутация и деньги: мы их теряем
Ранее Фан отмечал, что из кредитного пакета на 2,8 млрд долл Украина в 2015 году использовала около 100 млн долл.
"4% - чрезвычайно низкий показатель. Что-то не в порядке с программами с точки зрения их соответствия стандартам МБ или же пониманием украинской стороной содержания проектов, запланированных в их рамках", - отмечает директор программы USAID "Лидерство в экономическом управлении" Тамара Солянык.
Когда заходит речь о выделении средств МФО, отмечает она, это означает, что к моменту принятия решения у Украины уже подготовлены программы, планы реализации, сформированы рабочие группы и намечены планы закупок.
"Украина же зачастую идет от обратного: сначала принимаем решение о привлечении займа, а потом вспоминаем, что у нас нет одного, второго, третьего. Сначала подписываем документы о привлечении кредита, а потом начинаем разработку того, что нужно для реализации проекта", - объясняет Солянык.
Есть еще один нюанс. Неиспользование денег по утвержденным проектам чревато далеко не абстрактными проблемами. Когда принимается решение о выделении средств, происходит их резервирование на финансовых рынках. Украина как будущий получатель этих денег платит за это.
"Низкий уровень выборки находится в фокусе руководства МБ. Если он не более 4%, это означает, что любые новые запросы не находят должной поддержки. Более того, он показывает населению и другим кредиторам, что правительство безответственно относится к привлекаемым средствам", - отмечает Солянык.
По ее мнению, это говорит о том, что Украина не полностью использует возможности экономического развития, которые ей предоставляет членство в МБ. Остальные кредиторы видят это и понимают: Украина - нерадивая хозяйка.