Десятки миллиардов мимо кассы. Кому и как государство раздает налоговые льготы
Епоха воєнних податкових пільг в Україні завершується. Щоправда, станеться це із запізненням щонайменше на місяць.
Імовірно, з 1 серпня українці попрощаються з можливістю перебувати на спрощеній системі зі сплатою лише 2% від доходу. Однак це не означає, що пільгових податкових режимів в Україні більше не буде.
За роки незалежності податкове законодавство обросло десятками пільг, запроваджених для різних галузей, суб’єктів господарювання чи постачання окремих видів товарів. Через це держбюджет щороку недоотримує десятки мільярдів.
Інколи податкові пільги стають відповіддю держави на певні кризові ситуації, такі як пандемія чи війна, а інколи за допомогою пільг влада намагається залучити додаткові інвестиції.
Деякі точкові фіскальні послаблення стають результатом роботи лобізму великого бізнесу.
Скільки податкових пільг в Україні і чи виправдані вони?
Кінець воєнних пільг
Запровадження податкових пільг – це, мабуть, найпоширеніша відповідь української влади на екзистенційні виклики для економіки країни і на бажання простимулювати розвиток якихось галузей чи регіонів.
Останній великий пакет таких пільг український парламент ухвалив під час великої війни.
За цих обставин податкові прощення були безпрецедентними за масштабами: скасування акцизів на пальне та зниження ставки ПДВ для нього до 7%, скасування митних платежів (ПДВ та акцизів) для всього імпорту та запровадження спрощеної системи оподаткування зі сплатою лише 2% від доходу для всього бізнесу.
Крім того, Верховна Рада заборонила податкові перевірки та штрафи за невикористання РРО.
Більшість пільг влада скасувала у 2022 році. Причина не лише в рекордному дефіциті бюджету, який довелося покривати за допомогою емісії Нацбанку.
Деякі пільги, зокрема звільнення імпорту від ПДВ та акцизів, ставили українських виробників у гірші конкурентні умови порівняно з іноземними. Пільга, яка мала підтримати бізнес, грала проти нього.
Для пільг війна скінчилася. Держава повертає бізнесу мирні правила оподаткування
Найживучішою виявилася спрощена система зі сплатою 2%. Однак і її скасування було невідворотним. Тим більше, що на цьому наполягали іноземні партнери України.
Зокрема, у меморандумі з МВФ Україна зобов’язалася скасувати цей режим з початку другого півріччя 2023 року. Проте відповідний проєкт став заручником політичних ігор депутатів: до другого читання вони подали понад 1 900 правок.
Як повідомив ЕП співрозмовник у податковому комітеті парламенту, більшу частину правок депутати подавали для того, аби затягнути остаточне голосування за закон.
"Оскільки цей закон потрібен владі і це ще й вимога МВФ, то деякі депутати вирішили, що таким чином зможуть торгуватися, випрошуючи у влади ухвалення якихось інших законопроєктів", – зазначає співрозмовник ЕП.
Найімовірніше, закон про скасування пільг розглядатимуть за спрощеною процедурою та ухвалять найпізніше на початку липня. Чинності він набуде 1 серпня. Тоді воєнні податкові пільги стануть історією.
Не всі пільги – пільги
Скасування воєнних пільг не позбавляє податкову систему пільгових режимів. За даними Державної податкової служби (ДПС), у травні в Україні діяли 254 податкові пільги (без урахування митних).
Податкові пільги ДПС обліковує в довідниках. Там можна знайти різні режими: від звільнення від сплати податку на прибуток підприємств галузі літакобудування до звільнення від оподаткування майна релігійних організацій.
Попри вражаючу кількість пільг, у довідниках можна знайти далеко не всі податкові послаблення.
Наприклад, там нема інформації про запровадження спрощеної системи оподаткування зі сплатою 2%. У парламенті пояснили це тим, що ця пільга є зміною умов оподаткування на певний час, тому й не обліковується в довідниках ДПС.
Хай там як, а обсяги недоотриманих надходжень до бюджету від застосування навіть тих пільг, які є в реєстрах, вимірюються десятками мільярдів гривень на рік.
Більшу частину втрат державному бюджету приносять пільги з податку на додану вартість (ПДВ), а місцеві бюджети найбільше коштів недоотримують від податку на майно.
Нема в довідниках ДПС і пільг на ввезення товарів в Україну. Ці послаблення відстежує Державна митна служба. Втрати бюджету від митних пільг набагато вищі, ніж від пільг з податку на прибуток чи внутрішнього ПДВ.
Це не дивно, адже лише протягом 2022 року влада не раз звільняла від платежів то весь імпорт, то пальне, то ввезене енергетичне обладнання під час обстрілів інфраструктури, то товари, необхідні для потреб оборони.
У 2022 році держбюджет найбільше недоотримав митних платежів з пального.
Навіть після часткового повернення акцизів у жовтні казна продовжувала недоотримувати кошти через знижену ставку ПДВ (7% замість стандартних 20%) та нижчі ставки акцизів.
За перші пʼять місяців 2023 року різні пільги на ввезення товарів в Україну призвели до того, що бюджет недорахувався 66,3 млрд грн.
Ефективність сумнівна
Інформацію про податкові та митні послаблення і їх ціну для бюджету складно знайти, а дані митниці та податкової не включають усі пільгові режими. Через це державі складно оцінити ефективність окремих податкових послаблень.
Зробити це складно ще й тому, що парламент, запроваджуючи послаблення, не прописує чіткої мети, яку намагається досягнути. Як правило, у пояснювальних записках до таких законів депутати використовують лише загальні фрази.
Наприклад, "стимулювати розвиток галузі" чи "збільшити кількість робочих місць", ідеться в дослідженні Київської школи економіки (КШЕ).
Не дивно, що без чітких показників ефективності дію деяких податкових пільг продовжують з року в рік. Немає цілі – нема й розуміння того, чи було її досягнуто завдяки пільзі. Наприклад, депутати чотири рази продовжували звільнення від ПДВ виробництво українських фільмів.
"Не можу назвати жодного прикладу, коли після запровадження якихось податкових пільг для окремої галузі вона починала якось шалено розвиватися.
Можна лише навести негативні приклади: навіть попри запровадження податкових пільг у нас фактично "загнулася" автомобільна галузь", – зазначає координатор експертних груп Економічної експертної платформи Олег Гетман.
Схеми на 140 мільярдів: як бізнес ухиляється від податків із зарплат
На його думку, переважна більшість українських податкових пільг – це результат роботи лобістів у парламенті.
Яскравий приклад – спеціальний режим з ПДВ для сільгоспвиробників, який існував до 2017 року. Тоді найбільшими вигодоотримувачами пільги стали агрохолдинги.
Цей режим дозволяв компаніям не сплачувати ПДВ, а акумулювати його на спецрахунках, щоб потім використовувати на придбання необхідних для ведення господарства товарів.
Хоча спецрежим запровадили в 1998 році, продовження термінів його дії перетворювалося на справжні політичні баталії часто із залученням акцій протесту під стінами парламенту.
"В Україні податкові пільги зазвичай є результатом втискання в законодавство певних правок чи змін, що приносять вигоду окремим платникам податків або сприяють зниженню рівня оподаткування для галузей (наприклад, 2-відсотковий податок для високомаржинального грального бізнесу або 14-відсоткова ставка ПДВ для аграріїв)", – відзначають у Центрі аналізу публічних фінансів та публічного управління КШЕ.
Там додають, що 75% законів, які запроваджували ті чи інші податкові пільги, парламент ухвалював в останні місяці року під час підготовки бюджету та голосування за нього.
Уряду, аби зібрати голоси за кошторис країни, доводилося йти на поступки лобістам і підтримувати такі ідеї.
Тобто податкові пільги стали "валютою у переговорах" між урядом та парламентом. Це шкодить економіці.
По-перше, така політика робить податкове законодавство непередбачуваним, оскільки бізнесу доводиться адаптуватися до нових правил за кілька місяців до набуття ними чинності.
За законом, податкові зміни не можуть ухвалюватися раніше, ніж за пів року до дати, з якої вони почнуть працювати.
"Вони перетворили роботу з ПДВ для бізнесу на гру в рулетку". Нардеп про роботу Податкової та нову концепцію "10-10-10"
По-друге, можливість деяких компаній пролобіювати для себе податкові привілеї може демотивувати інший бізнес.
"Західні компанії намагаються працювати в Україні легально, за всіма правилами. Однак коли вони бачать, що українські компанії отримують преференції, у них виникає справедливе питання, чому так відбувається", – зазначає наукова редакторка аналітичної платформи "Вокс Україна" Ілона Сологуб.
Крім того, пільги ускладнюють податкову систему та звітність. Не дивно, що державі доводиться надавати іноземним компаніям "інвестиційних нянь" для розʼяснення правил гри в Україні.
Складність податкового законодавства також стимулює розвиток корупції. Коли надання пільги підприємству залежить від чиновника, то в нього виникає спокуса скористатися такою можливістю для отримання неправомірної вигоди.
Що далі
Через пільги державний та місцеві бюджети втрачають 40-50% доходів. Наприклад, якби у 2022 році не діяли пільги на податок на майно, то місцеві бюджети отримали б на 15,8 млрд грн або на 43% більше надходжень з цього податку.
За даними Держмитслужби, внаслідок пільг надходження до бюджету від митних платежів за 2022 рік були на третину меншими, ніж могли б бути.
Звісно, ці розрахунки приблизні, адже застосування деяких пільг могло спровокувати більші обсяги споживання імпортних товарів. Це, зокрема, стосується звільнення від оподаткування автомобілів.
Влада рідко рахує потенційні втрати, яких може зазнати бюджет через запровадження тих чи інших податкових пільг. Проте історія з пільгами воєнного часу мала б стати цінним уроком.
В умовах великої війни кожна зібрана в країні гривня йшла на фінансування армії, тому умисне зменшення податкових надходжень точно не зіграло на користь оборони держави.
Аби це не повторювалося, Національний інститут стратегічних досліджень (НІСД) радить унормувати надання пільг. Зокрема, кожне таке рішення повинне підтверджуватися розрахунками потенційних втрат бюджету і мати чітку ціль.
Наприклад, запроваджуючи пільги для літакобудування чи агросектору, уряд міг би прописати чіткі показники, яких хоче досягти (створення певної кількості робочих місць, збільшення частки галузі у ВВП до конкретного відсотка).
Старша наукова співробітниця Центру економічних і соціальних досліджень НІСД Юлія Касперович радить збільшити обсяги регулярної інформації та поліпшити звітність про податкові пільги.
"У довідниках ДПС варто надавати інформацію про податкові пільги за повним переліком податків, за видами економічної діяльності та регіонами, на які вони поширюються", – каже вона.
Податок на готівку та гарантія відшкодування ПДВ: реформа "10-10-10" знову на порядку денному. Що там нового?
Підвищити прозорість системи податкових пільг могла б публікація даних про їхніх отримувачів, вважають у КШЕ.
"Розкриття інформації про отримувачів пільг дозволить відстежувати ефективність наданих податкових пільг та не допускати зловживань.
Потрібно регулярно здійснювати та оприлюднювати дослідження впливу податкових пільг на розвиток галузей, яким ці пільги були надані. Наявність такої інформації дозволить коригувати державну політику", – зазначають там.
Експерти закликають переглянути чинні податкові пільги, аби визначити, наскільки вони ефективні.
Держава запроваджує послаблення для певних галузей замість того, аби покращувати податкову систему для всіх. Не дивно, що в Україні лунають заклики відмовитися від усіх пільг і запровадити максимально просту податкову систему.
Таку ідею висуває заступник керівника Офісу президента Ростислав Шурма, автор податкової реформи "10-10-10".
"Модель податкової реформи передбачає, що із зниженням податкових ставок водночас відбудеться ліквідація всіх пільг. Наша мета – створити рівні умови ведення бізнесу для всіх секторів економіки, для локальних та міжнародних компаній, для середнього та великого бізнесу", – зазначив він.
Спрощення законодавства та зменшення податкового навантаження на бізнес, імовірно, відбудеться після війни.
До якої міри влада знизить ставки податків, говорити зарано, проте оцінити сектор податкових пільг вона може вже зараз. Тим більше, що додаткові надходження від скасування пільг можуть стати суттєвою інвестицією в Перемогу.