Стабілізаційний фонд для боротьби з коронакризою. Чи насправді це вихід?

Стабілізаційний фонд для боротьби з коронакризою. Чи насправді це вихід?

Субота, 28 березня 2020, 10:30 -
ua.depositphotos.com
В Україні уже двічі створювався Стабілізаційний фонд – у 2006 та 2008 роках. Сьогодні уряд знову пропонує створити такий фонд – для подолання "коронавірусної кризи". Чи насправді це ефективний інструмент чи, навпаки, створення проблем для країни?

Через розгортання епідемії  коронавірусу COVID-19 уряд запропонував Верховній Раді створити в рамках загального фонду державного бюджету Стабілізаційний фонд.

Як зазначається в оновленому проєкті закону про зміни до бюджету, який підготувало Міністерство фінансів,  Стабфонд має бути нерозподіленою статтею видатків. Тобто, йдеться про створення окремого "кошику", з якого уряд зможе витрачати кошти на свій розсуд.

Скільки і кому коштів надаватиметься зі Стабфонду, "вручну" вирішуватиме Кабмін за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету.

Обсяг фінансування фонду планується на рівні 113,9 млрд грн.

Що передбачає оновлений проєкт змін до бюджету

Доходи держбюджету скорочуються на 115,9 млрд грн, або на 10,7%

Видатки бюджету зростають на 86,3 млрд грн, або на 7,2%.

Дефіцит держбюджету збільшується втричі – до 305,8 млрд грн або 6,8% ВВП (якщо припустити, що ВВП залишиться на рівні планового, тобто зросте на 3,7% за рік). 

Для боротьби з наслідками епідемії коронавіруса створюється Стабілізаційний фонд з фінансуванням на 113,9 млрд грн.

Від ряду витрат доведеться повністю відмовитися.

Проте аналіз запропонованих змін до бюджету і до Бюджетного кодексу свідчить, що у уряд може прийняти "гарячкові" рішення, які матимуть у довгостроковій перспективі негативні наслідки.

На нашу думку, пом'якшити наслідки кризи можна і за допомогою існуючих бюджетних інструментів.

У свою чергу, створення Стабфонду в обсязі майже 9% бюджету значно знижує прозорість державних видатків, а внесення змін до Бюджетного кодексу повертає нас на багато років назад у плані бюджетної дисципліни.

Cost-benefit analysis: вартість та цінність Стабфонду для економіки та фінансів.

Сама по собі ідея створення Стабілізаційного фонду виглядає благородно. Країна готується до епідеміологічної та до потенційної економічної кризи. Теоретично, Стабфонд може дати Кабмінові більше гнучкості та оперативності у використанні бюджетних коштів.

Згідно з проєктом закону, Стабфонд фінансуватиме видатки на підтримку медичної галузі, соціальні виплати й навіть збільшення видатків Пенсійного фонду.

Через Стабфонд надаватиметься фінансова підтримка державним та комунальним підприємствам, фінансуватиметься обслуговування та погашення державного боргу, заходи з підтримки фінансово-економічної системи та багато іншого.

Утім запропонований підхід може стати не ліками, а навпаки – ударом по публічних фінансах та, як наслідок, по економіці.

По-перше, з метою створення Стабфонду пропонується більше ніж утричі збільшити дефіцит держбюджету. Він становитиме 305,8 млрд грн або 6,8% ВВП (якщо припустити, що номінальний ВВП залишиться на рівні планового, тобто зросте на 3,7% за рік, що малоймовірно).

Кожен відсоток зниження динаміки розвитку ВВП автоматично значно збільшуватиме відношення дефіциту до ВВП. Фактично кожну четверту гривню державних видатків за загальним фондом потрібно буде профінансувати за рахунок залучення нового боргу.

При цьому на фоні очікуваної кризи в економіці в уряду буде лише два інструменти для фінансування такого приросту дефіциту: або підтримка з боку міжнародних фінансових організацій, передусім МВФ як "якірного" кредитора, або ж емісія гривні для покриття дефіциту.

По-друге, аби уможливити створення Стабілізаційного фонду з такими видатками, дефіцитом бюджету і зростанням державного боргу, уряд пропонує внести зміни до Бюджетного Кодексу України.

Наприклад, пропонується змінити підстави для внесення змін до держбюджету (так звані "бюджетні правила"), зупинити на 2020 рік норми про дотримання граничного обсягу дефіциту, державного боргу та правил надання державних гарантій, призупинити на рік середньострокове бюджетне планування, тощо.

У разі ухвалення, всі ці зміни можуть відкинути Україну в далеке минуле з точки зору прозорості, підзвітності та керованості бюджетного процесу.

По-третє, видатки Стабфонду будуть непрозорими. Стабфонд становитиме 8,8% всіх видатків бюджету або 10% видатків загального фонду державного бюджету. При цьому рішення про розподіл видатків Кабінет Міністрів ухвалюватиме сам за погодженням з бюджетним комітетом Верховної Ради.

Більше того, досвід 2008-2009 років свідчить, що такий інструмент підтримки економіки в нашій країні не працює.

Отже, створення Стабфонду – та ще й в такому обсязі – несе значні ризики для системи публічних фінансів та економіки всієї країни. Водночас воно є сумнівним з точки зору ефективності. 

Стабілізаційні фонди України

Вперше Стабілізаційний фонд у сумі 3 млрд грн був передбачений Законом про Держбюджет на 2006 рік. Проте він так і не почав працювати, оскільки не було визначено ні цілей його створення, ні шляхів наповнення та використання.

У 2008 році Стабфонд знову було запроваджено – з метою забезпечення макроекономічної стабільності та подолання кризи – у складі державного бюджету на 2009 рік. Нинішній міністр фінансів Ігор Уманський на той час був першим заступником Міністра фінансів.

Створювався фонд за рахунок понадпланових надходжень від приватизації державного майна у 2008 році та надходжень цих коштів у повному обсязі у 2009 році, а також цільового розміщення державних  цінних  паперів.

Тоді уряд розробив Порядок використання коштів Стабілізаційного фонду. Відповідно до нових правил, прем'єр-міністр отримав право одноосібно приймати рішення у формі окремих доручень про виділення та перерозподіл коштів фонду. Всупереч Закону "Про Кабінет Міністрів України", про що зазначила пізніше Рахункова Палата.

Все нібито мало б запрацювати, але відповідно до висновків Рахункової палати про виконання Держбюджету 2009, кошти Стабілізаційного фонду переважно використовувалися за напрямами, що не відповідали меті його створення.

Виникали проблеми і з фінансуванням Стабфонду. Замість планових 20,5 млрд грн або 7,5% видатків бюджету він фактично був профінансований на 11,9 млрд грн. А фактичні видатки становили лише 9,9 млрд грн – 48,3% від планового обсягу.

Уряд у своєму звіті про виконання Державного бюджету за 2010 рік зазначив що у 2009 році "такий потужний інструмент стимулювання розвитку економіки, як Стабілізаційний фонд, майже не використовувався…". У 2011 році Стабфонд було ліквідовано.

Альтернативи рішення

Чи є альтернативи в цього рішення, і які?

По-перше, в бюджеті вже є прямий інструмент бюджетного реагування на непередбачувані обставини: резервний фонд.

Зараз його розмір обмежено обсягом в  1% видатків загального фонду бюджету. За необхідності, парламент може збільшити обсяг резервного фонду або ж розширити напрямки його використання. Розподіл коштів фонду здійснюється за рішенням уряду.  

По-друге, уряд може не зменшувати, а, навпаки, збільшити фінансування існуючих бюджетних програм, таких як підтримка з безробіття, фінансування медицини, інфраструктурні проєкти, які створять (тимчасову) зайнятість.

Також можна задіяти субвенції місцевим бюджетам, бо саме на них лежатиме більша частина тягаря витрат на боротьбу з наслідками епідемії та економічної кризи.

По-третє, інструментом підтримки бізнесу в складних економічних умовах може виступити нещодавно запроваджена урядом програма "Доступні кредити 5-7-9%".

По-четверте, підтримку локальних інфраструктурних проектів можливо здійснювати через використання Державного фонду регіонального розвитку, в якому прозорий та зрозумілий механізм прийняття рішень, що дасть хороший економічний ефект.

Кожен з цих інструментів уже відпрацьований і зрозуміли "користувачам" як в уряді, так і на рівні місцевої влади. Тобто, це може підвищити керованість всього процесу боротьби із кризою та швидкість реагування на ситуацію у країні.

Порівняння Стабілізаційного і Резервного фондів

Характеристика

Стабілізаційний фонд

Резервний фонд

Мета створення

Підвищення ефективності діяльності державних органів, місцевих органів самоврядування та з метою забезпечення макроекономічної стабільності в Україні

Для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету

Розпорядник коштів

Кабінет Міністрів України

Кабінет Міністрів України

Джерело надходжень

Бюджетні кошти (надходження від державних запозичень, цільових надходжень в рамках програм допомоги і грантів від Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ)

Бюджетні кошти (1% видатків загального фонду)

Напрями використання коштів

1)     заходи, спрямовані на запобігання виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, в тому числі закупівля товарів, робіт і послуг, необхідних для виконання цих заходів, включаючи закупівлю медичних послуг за програмою державних гарантій медичного обслуговування населення;

2)     додаткові доплати до заробітної плати медичним та іншим працівникам, які безпосередньо зайняті на роботах з ліквідації захворювання серед людей на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV- 2 2, на період виконання заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, визначений у рішенні Кабінету Міністрів України про встановлення карантину, до завершення виконання цих заходів;

3)     здійснення соціальних виплат окремим категоріям населення, у тому числі особам похилого віку, а також збільшення трансферту Пенсійному фонду України та надання фінансової підтримки Фонду соціального страхування України та Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття;

4)     фінансову підтримку державних та комунальних підприємств, у тому числі через надання прямих дотацій або цільових трансфертів місцевим бюджетам;

5)     поповнення резервного фонду державного бюджету;

6)     здійснення витрат на обслуговування та погашення державного боргу;

7)     заходи із підтримки фінансово-економічної системи;

8)     відновлення видатків та надання кредитів за бюджетними програмами, які зазнали скорочення у зв’язку із створенням Стабілізаційного фонду

9)     поповнення статутного капіталу Державної іпотечної установи та інших фінансових установ.

1)  заходи з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного, природного, соціального характеру;

2)  заходи, пов'язані із запобіганням виникненню надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, на основі даних моніторингу, експертизи, досліджень та прогнозів щодо можливого перебігу подій з метою недопущення їх переростання у надзвичайну ситуацію техногенного та природного характеру або пом'якшення її можливих наслідків;

3)  заходи, пов’язані із підготовкою та проведенням позачергових виборів народних депутатів України;

4)  інші непередбачені заходи, які відповідно до законів можуть здійснюватися за рахунок коштів бюджету, але не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету.

Заборонені напрями використання коштів

Не визначено

1)     обслуговування та погашення державного боргу, боргу Автономної Республіки Крим чи боргу місцевого самоврядування;

2)     додаткові заходи, що забезпечують виконання бюджетної програми (функції), призначення на яку затверджено у бюджеті, крім заходів з питань зміцнення обороноздатності держави;

3)     капітальний ремонт або реконструкція, крім випадків, пов’язаних з ліквідацією надзвичайних ситуацій та проведенням заходів, пов’язаних із запобіганням виникненню надзвичайних ситуацій техногенного, природного та соціального характеру, зокрема пов’язаних з відновленням зруйнованих (пошкоджених) об’єктів під час проведення антитерористичної операції та/або операції Об’єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, а також реконструкцією об’єктів житлового та комунального призначення з високим ступенем готовності для забезпечення житлом військовослужбовців, які брали безпосередню участь в антитерористичній операції та/або операції Об’єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, а також заходах, пов’язаних із забезпеченням правопорядку на державному кордоні, відбиттям збройного нападу на об’єкти, що охороняються військовослужбовцями, звільненням таких об’єктів у разі захоплення або спроби насильницького заволодіння зброєю, бойовою та іншою технікою, та сімей загиблих з їх числа;

4)     придбання житла, крім випадків відселення мешканців з аварійних будинків, пошкоджених під час надзвичайної ситуації;

5)     надання гуманітарної чи іншої допомоги, крім випадків, коли рішення про надання такої допомоги прийнято Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною радою.

Альтернативні інструменти вирішення завдань, які уряд пропонує покласти на Стабілізаційний фонд  

Завдання стабфонду

Альтернативний інструмент

1. Заходи, спрямовані на запобігання виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, в тому числі закупівля товарів, робіт і послуг, необхідних для виконання цих заходів, включаючи закупівлю медичних послуг за програмою державних гарантій медичного обслуговування населення;

2. Додаткові доплати до заробітної плати медичним та іншим працівникам, які безпосередньо зайняті на роботах з ліквідації захворювання серед людей на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV- 2 2, на період виконання заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, визначений у рішенні Кабінету Міністрів України про встановлення карантину, до завершення виконання цих заходів;

Фінансування зазначених заходів можливе через Національну службу здоров’я України або резервний фонд бюджету, який створений саме для подолання наслідків надзвичайних ситуацій

3. Здійснення соціальних виплат окремим категоріям населення, у тому числі особам похилого віку, а також збільшення трансферту Пенсійному фонду України та надання фінансової підтримки Фонду соціального страхування України та Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття;

Здійснення пенсійних виплат проводить Пенсійний фонд України, якому щорічно державний бюджет перераховує кошти для покриття дефіциту. Таким чином, можливим є механізм перерахування додаткових коштів напряму до ПФ

4. Фінансова підтримка державних та комунальних підприємств, у тому числі через надання прямих дотацій або цільових трансфертів місцевим бюджетам;

Можливо забезпечити за рахунок збільшення міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам, наприклад цільових субвенцій.

5. Поповнення резервного фонду державного бюджету;

Вбачається дивним, що для цього потрібен Стабілізаційний фонд, оскільки резервний фонд вже у бюджеті – раціональніше поповнювати його напряму, а не за схемою "бюджет-Стабілізаційний фонд-резервний фонд"

6. Здійснення витрат на обслуговування та погашення державного боргу;

Обслуговування і погашення боргу – стабільна стаття видатків у держбюджеті України

7. Заходи із підтримки фінансово-економічної системи;

Незрозуміло, що мається на увазі: докапіталізація державних банків? Входження держави в капітал приватних банків (націоналізація приватних банків)?

8. Відновлення видатків та надання кредитів за бюджетними програмами, які зазнали скорочення у зв’язку із створенням Стабілізаційного фонду

Це повертає нас до "перекидування" коштів між статтями, які й так дуже великі.

9. Поповнення статутного капіталу Державної іпотечної установи та інших фінансових установ.

Містить корупційні ризики, не зрозумілий зв’язок між ДІУ та кризою через коронавірус

 Юлія Маркуц, аналітик, Центр аналізу публічних фінансів та публічного врядування Київської Школи Економіки, спеціально для Економічної правди

Фото на головній: ua.depositphotos.com


powered by lun.ua
Підпишіться на наші повідомлення!