Пошлины за темной завесой: что не так с торговой защитой в Украине
Кожен новий уряд декларує серед пріоритетів підтримку національного виробника. Україна доволі регулярно розпочинає різноманітні торговельні розслідування і запроваджує заходи захисту.
Наприклад нещодавно розпочаті розслідування щодо ПВХ-профілю, алюмінієвих драбин, оприлюднені рішення стосовно кабелю та цементу.
Інструменти торговельного захисту у вузькому значенні включають три типи розслідувань, які дозволяють державі запроваджувати додаткове мито на імпорт, а інколи і квоти.
Передумовою впровадження заходів захисту є:
- звернення національних виробників, які представляють більшість національного виробництва певного товару,
- встановлення негативних тенденцій від імпорту, які шкодять українським виробникам.
Існують антидемпінгові розслідування, коли відбувається демпінг іноземним товаром, є антисубсидиційні, більш екзотичний різновид, що передбачає захист національного виробника, якщо виробництво імпортованого товару стимулюються у країнах виробництва (дотації, пільги тощо), та спеціальні розслідування у випадках значного зростання імпорту.
Система захисту не є винаходом України, вона витікає з угод Світової організації торгівлі та ефективно використовується по всьому світу.
Достеменно невідомо, який ефект насправді мають для економіки та споживачів України заходи торговельного захисту. Комплексного аналізу в цій сфері просто не існує.
Але національні виробники все більше скаржаться, що їм бракує підтримки. Навіть у справах, де заходи захисту застосовуються, виникає не менше питань і численних судових спорів.
Основні проблеми торговельного захисту в Україні
- складність ініціювання розслідування, коли національні виробники шукають захисту, проте не можуть його отримати;
- неналежне врахування інтересів суміжних галузей, де захист однієї індустрії суттєво зачіпає інтереси або шкодить іншій;
- обмежені можливості для захисту інтересів іноземних виробників та їх українських партнерів і споживачів;
- обґрунтованість рішень та доступ до них.
Наприклад, минулорічне рішення про запровадження додаткового мита на імпорт ПВХ та нещодавній початок розслідування щодо імпорту ПВХ-профілю ілюструють проблеми міжгалузевого впливу, а рішення проти імпорту кабелю, турецьких цементу та поворотно-відкидних механізмів – обґрунтованість і можливості захисту. Про складність ініціювання добре знають молочники та інші українські галузі.
Ці проблеми підкреслюють дві суттєві вади системи торговельного захисту в країні – недосконала процедура прийняття рішення та відсутність прозорості процесу.
Як приймаються рішення про торговельний захист
Рішення про початок розслідувань, застосування попередніх або остаточних заходів приймаються Міжвідомчою комісією з міжнародної торгівлі (МКМТ). Проєкти рішень готуються Міністерством економіки, яке фактично аналізує скарги та проводить розслідування і слугує таким собі виконкомом.
Склад МКМТ не є постійним, він регулярно оновлюється. Члени комісії призначаються не за посадою, а індивідуально. Традиційно близько чверті місць має саме Мінекономіки, решта представляють Держмитслужбу, АМКУ, ОП, СБУ, інші міністерства.
МКМТ покликана давати оцінку проєктам рішень, які готує Мінекономіки. Втім ця функція не виконується, оскільки члени МКМТ не мають відповідної кваліфікації, вони висловлюють виключно позицію своїх відомств.
Отже, перша суттєва вада – навіть якщо проєкт рішення необґрунтований, воно частіше за все приймається, якщо прямо не зачіпає інтереси відомств, представлених членами МКМТ.
Втім, проблема криється не в кваліфікації представників. Дефектність системи в тому, що звичайний член МКМТ віддалений від матеріалів розслідування.
Лише за кілька днів до засідання Комісії відомства отримують порядок денний з проєктом рішення, яке супроводжується стислим викладом встановлених Мінекономіки обставин та висновків.
Таким чином, строки та порядок підготовки до засідання не передбачають реальної можливості дослідження та перевірки членами МКМТ обґрунтованості пропонованих рішень Мінекономіки, що у більшості справ робить роль МКМТ радше технічною.
У інших сферах існують запобіжники, що дозволяють зацікавленним сторонам доносити позицію особам, відповідальним за прийняття рішення.
В торговельному захисті це не так, оскільки питання участі зацікавлених сторін в засіданні МКМТ не врегульовано. Зазвичай дата, порядок денний, результати засідання тримаються в таємниці.
В результаті усувається остання можливість учасників процесу донести власну позицію до органу, який приймає рішення. Висловлюючись образно, МКМТ відгороджено від учасників непробивною стіною, а для Мінекономіки створено можливість безконтрольно давати суб’єктивну оцінку, на свій розсуд враховувати або ігнорувати отримані аргументи.
Непрозорість торговельних розслідувань
Документи, відповідно до яких починаються розслідування, часто не дозволяють будь-яку змістовну роботу з ними, оскільки неконфіденційні (придатні для надсилання сторонам) версії непропорційно змінені та відредаговані. Ситуація навколо цих питань толерується Міністерством і погіршується.
У змагальному процесі опоненти мали б по цеглині розібрати аргументи один одного, а органу розслідування залишається зробити відповідні перевірки, розрахунки та дати їм оцінку.
На жаль, такий процес в Україні залишається мрією. У звичайному розслідуванні сторони не мають розуміння, які матеріали є у справі, реєстр документів відсутній або неповний, затримка з додаванням документів до реєстру може сягати тижнів або місяців.
Обґрунтованість та доступ до рішень
Рішення Мінекономіки (яке може вирішувати про невідповідність скарги вимогам для порушення розслідування) та МКМТ про застосування захисту, порушення розслідування або відмову в ньому, не містять достатнього викладу обставин та аргументації, послідовної позиції державного органу.
Та інформація про рішення, що доступна громадськості, взагалі зводиться до кількох абзаців резолютивної частини, а у випадку відмови в порушенні розслідування також закрита.
Тобто учасники процесу, а тим більше треті особи (наприклад, журналісти) не мають можливості ознайомитися з ними, проводити аналіз та перевірку.
За таких умов існує реальний ризик помилок у рішеннях, а рішення про запровадження мита неконтрольоване, залежить від свідомості, настрою та інтересів дуже вузького кола службовців.
Виникає питання, в чому причина такої утаємниченості? Судові справи, рішення центральних органів виконавчої влади, які мають значно менші економічні наслідки, є відкритими.
На противагу можна подивитися на роботу Антимонопольного комітету, порядки денні та дати засідань якого відомі заздалегідь і доступні для участі. Рішення АМКУ, найбільш співставні за резонансом та наслідками, є в публічному доступі без обмежень.
АМКУ зазнає багато критики і це окрема тема. Але така критика стала можливою через доступ журналістів, професійної спільноти до рішень та відкритості регулятора.
Результат публічності – не тільки критика, а і розвиток. Пересічна українська компанія не має доступу до торговельного захисту, оскільки не знає і не може знати про нього. Вона не може ознайомитися з підходами щодо визначення товару, шкоди, демпінгу, досвіду порушень розслідувань або захисту в них. Дослідити попередні справи, врахувати позицію Мінекономіки – цієї можливості український бізнес позбавлений.
В цьому і причина постійних новел у розслідуваннях, їхня сумнівність, коли у двох паралельних, майже ідентичних справах застосовані протилежні підходи.
Міністерство економіки різних урядів як Джекіл і Гайд, бере участь у заходах з просування торговельного захисту і паралельно придушує його на практиці.
Яка ефективність
Не менш цікавими є питання, чи досліджується ефективність торговельного захисту та в чому вона вимірюється? Які саме KPI бачить для себе держава, як вони забезпечуються та перевіряються?
Ті ж показники, які реально запроваджені, навпаки не стимулюють торговельний захист. Сили службовців перманентно йдуть на нескінченні контрольні питання, як то звернення або запити, які змінюють пріоритети в роботі не на користь бізнесу, і витрачають час та енергію на внутрішні відписки.
Звісно, викладене є доволі спрощеним поглядом, а коло проблем є ширшим.
Спостерігаючи за розслідуваннями останніх років та спілкуючись з різними учасниками торгових справ, маю сміливість припустити, що захист залишатиметься обмеженим, економіці частіше будуть завдаватися болісні втручання рішеннями МКМТ, а ідея торговельного захисту продовжуватиме часом підмінюватися фактичним примусовим адресним субсидіюванням заявників за рахунок споживачів.
Відчутні реформи в цій сфері не відбуваються, і не прослідковується концептуальне бачення торговельного захисту в програмних документах України. Поодинокі законодавчі ініціативи Кабміну та реструктуризації напряму торгового захисту в Міністерстві економіки, здається, відбуваються безсистемно, без визначення конкретних проблем та бачення їх вирішення, тому і мають відповідний незначний результат.
Досвід реформ роботи АМКУ, системи державних закупівель, Прозоро.Продажі та багатьох інших прикладів мають одну спільну рису – це прозорість. Маю мрію, що і торговельна царина врешті піде цим шляхом.