"Подарунки" депутатам в мільярдах: як припинити розподіл коштів на неефективну субвенцію
У другому читанні закону про бюджет на 2020 рік Верховна Рада затвердила 2,5 млрд грн на неефективну субвенцію на соціально-економічний розвиток, якої в першому читанні не було і яка дістається лояльним регіонам.
Водночас парламент відхилив політичний принцип фінансування доріг, який пропонували запровадити деякі депутати. За цим принципом дороги, на які підуть кошти, визначала б комісія, що на 50% складалася би з депутатів.
Отже, зради і перемоги в політичному розподілі коштів ведуть рахунок 1:1. Про проблему політичного розподілу коштів та її можливе вирішення — далі.
В Україні на розподіл коштів між регіонами впливає політична кон'юнктура. Якщо чіткого правила поділу коштів не існує, влада прагне профінансувати ті регіони, які мають лояльних до неї мажоритарників або місцеву владу.
Цей принцип неефективний, бо не завжди політично лояльні до влади регіони потребують більше коштів. Це означає, що інші регіони кошти недоотримують.
Субвенція на соціально-економічний розвиток
Символом політичного розподілу коштів в Україні є субвенція на соціально-економічний розвиток. Чіткого правила розподілу ця субвенція не має.
Щоб визначити, які регіони скільки коштів отримають, Мінфін повинен зібрати комісію, яка щонайменше наполовину складається з депутатів бюджетного комітету. Ця комісія і вирішує, якому регіону скільки субвенції дістанеться.
Персональний склад комісії невідомий.
Дослідження показують, що у 2007-2017 роках ті області, де партія місцевої влади збігалася з партією влади в центрі, зазвичай отримували більше коштів на людину, ніж інші. Після повернення до змішаної виборчої системи у 2012 році більше значення має партійність мажоритарного депутата, обраного від округу, але часто вона збігається з партійністю місцевої влади.
Розпорядження про розподіл субвенції на соціально-економічний розвиток у 2019 році видав ще попередній уряд. Щоправда, за цим розпорядженням було поділено трохи більше 1 млрд грн з передбачених у бюджеті 5 млрд грн.
На графіку нижче — розподіл субвенції за областями в розрахунку на людину. Коричневим кольором позначені ті області, де принаймні половина округів була представлена провладними депутатами (Блок Петра Порошенка і "Народний фронт"). Цим областям дісталося набагато більше субвенції, ніж іншим.
Дані свідчить, що обсяг субвенції на одну людину в області у 2019 році прямо пропорційний частці округів з провладними депутатами в області.
Крім того, субвенцію зазвичай витрачають на дрібні речі, а не на інфраструктурні проєкти, які розвивають регіони. Рахункова палата також звертала увагу на неефективність витрат коштів субвенції.
У першому читанні закону про держбюджет на 2020 рік субвенції на соціально-економічний розвиток уряд не передбачав. Однак група депутатів наполягла на поверненні субвенції. В остаточній редакції бюджету на неї виділили 2 млрд грн, що менше, ніж у бюджеті-2019, у 2,5 разу, проте все одно це значна сума.
Якщо у 2020 році збережеться політичний принцип розподілу, то ці кошти, цілком імовірно, будуть розподілені та витрачені неефективно.
Кошти на дороги під ризиком
Згадане вище дослідження знаходить політичний розподіл коштів ще й у витратах на ремонтно-будівельні роботи на дорогах у 2007-2017 роках. Зокрема області, де партія місцевої влади збігалася з партією коаліції у Верховній Раді, отримували на 1 км доріг більше коштів, ніж інші області.
Як показали подальші дослідження, у 2018 році при розподілі коштів на дороги державного значення стали більше враховувати протяжність доріг та інтенсивність руху, ніж політичні фактори. Субвенція ж на місцеві дороги розподіляється відповідно до протяжності доріг.
Цьому сприяло те, що у 2016 році створили Дорожній фонд, а наприкінці 2017 року уряд затвердив "Порядок спрямування коштів державного дорожнього фонду". Тобто політичний вплив на розподіл коштів на дороги зменшується.
Утім, це не заважає депутатам робити спроби його повернути.
Зокрема в законопроєкти, що запроваджують середньострокове бюджетне планування витрат на дороги, низка депутатів намагалася внести правку, яка створювала комісію з визначення конкретних об'єктів фінансування.
Ця комісія повинна була складатися на 50% з депутатів бюджетного комітету чи комітету транспорту й інфраструктури — залежно від варіанта правки. Комісію пропонували створювати і для доріг державного значення, і для місцевих доріг.
Пропонована комісія схожа на ту, що ділить субвенції на соціально-економічний розвиток. Якби ці правки схвалили у другому читанні, дороги, ймовірно, здебільшого ремонтували би в округах лояльних до влади депутатів. На щастя, Верховна Рада ухвалила законопроекти №1041 та №1064 без них.
Рішення проблеми
Проблему політичного розподілу коштів можна і треба вирішувати двома шляхами: скасовувати механізми політичного розподілу та змінювати політичну систему так, аби в політиків виникало менше мотивів для його використання. Це означає, що субвенцію на соціально-економічний розвиток треба скасувати.
В Україні існує Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР), який має майже таку ж мету, що й субвенція. Проте на відміну від субвенції цей фонд розподіляється за чітким правилом: 80% — пропорційно до чисельності населення, 20% — менш економічно розвиненим регіонам.
Якщо гроші виділяти тільки через ДФРР, то політичний вплив під час їх розподілу вдасться знизити. Паралельно треба пильнувати, аби кошти ДФРР після надходження до регіонів ішли на важливі проекти, а також аби не відбувалося політичного розподілу після надходження коштів до області.
Водночас існує ще один механізм допомоги регіонам: децентралізація.
Створені об'єднані територіальні громади залишають на місцях 60% ПДФО. Ці кошти перевищують надходження від субвенції на соціально-економічний розвиток та від ДФРР.
При цьому регіони стають більш незалежними від центральної влади. Отже, створення громад є найкращим способом допомогти регіонам.
Якщо ж депутати палко прагнуть виділити кошти на розвиток регіонів з державного бюджету, то набагато краще робити це через ДФРР.
Кардинальним рішенням, яке повинне послабити мотивацію політиків до політичного розподілу субвенції чи інших коштів з державного бюджету, є скасування мажоритарної складової виборчої системи.
Мажоритарні депутати — це група політиків, яка найбільше виграє від політичного розподілу коштів. Переважно саме від них надходять ініціативи із збереження механізмів політичного розподілу чи навіть створення нових.
Влітку 2019 року парламент ухвалив новий Виборчий кодекс, який скасовував мажоритарну складову та запроваджував пропорційну систему з відкритими списками. На даний час президент ветував документ і запропонував зміни.
Висновки
Стаття автора, що вийшла 1,5 року тому, починалася словами: "За останні 10 років через субвенцію на соціально-економічний розвиток "помаранчеві", "біло-блакитні" політики та політики "по-новому" спрямували на підтримку "своїх" областей майже 20 млрд грн або дві третини загального обсягу субвенції". Чи складуть їм компанію "зелені" політики, стане зрозуміло вже у 2020 році.
Щоб знизити ризик політичного розподілу коштів, варто скасувати субвенцію на соціально-економічний розвиток. Скасування мажоритарної складової також сприятиме зниженню ризику політичного розподілу коштів у майбутньому.
Олексій Гаманюк, аналітик Київської школи економіки
VoxUkraine, спеціально для ЕП