Андрей Павелко: Я не адвокат этого бюджета
"Это Кэри Грэнат — продюссер фильмов "Звонок", "Крик", "Дети шпионов", "Хроники Нарнии" и десятков других блокбастеров, а также его партнеры из Латвии — Юлия Зайцева и Игорь Пронинс", — рассказывает ЭП глава бюджетного комитета Андрей Павелко, провожая делегацию иностранцев.
На вопрос, чем обусловлен визит знаменитости в бюджетный комитет, Павелко объясняет: продюсеров интересует, какими могут быть правила работы в Украине, возможные льготы и господдержка иностранных инвесторов. В этот день у делегации еще встречи в Кабмине.
С главой бюджетного комитета ЭП решила встретиться для того, чтобы узнать, как проходит подготовка проекта бюджета ко второму чтению и как получается работать с министерством.
Этот бюджетный процесс особенный: Минфин внес проект сметы вовремя и теперь бюджет проходит все прописанные в законе этапы рассмотрения.
Павелко говорит, что проблем в общении с Минфином у него не было и нет.
В 2015 году от Минфина с бюджетным комитетом работал первый заместитель Игорь Уманский. Министр финансов Наталья Яресько комитет тоже посещала, но основным переговорщиком с депутатами был именно он.
Сейчас вниманием министерства комитет тоже не обижен: на заседаниях присутствуют или министр финансов Александр Данылюк (при рассмотрении особо важных вопросов) или его заместители Оксана Маркарова и Сергей Марченко. Впрочем, разница в работе с Минфином все же есть.
В 2015 году комитет был площадкой, где за несколько дней произошла "зачистка" налоговой реформы от Минфина. Сейчас депутаты тоже во многом не согласны с министерством, но настроены менее агрессивно.
Пока комитет рекомендовал принять за основу законопроект №5131 с поправками в Бюджетный кодекс и отложил рассмотрение самого бюджета до ясности с законопроектом об изменениях в Налоговый кодекс.
В какой-то момент Павелко звонит замглавы Счетной палаты Александр Еременко и советуется, как попасть на прием к спикеру Андрею Парубию.
"Хочет доложить обстановку. В ведомстве идет перераспределение обязанностей", — объясняет Павелко.
"Докладывать обстановку" Еременко приходится из-за того, что глава СП Роман Магута оказался под домашним арестом. Расследование установило, что он использовал служебное положение для того, чтобы переписать квартиру на родственника. Пока руководить СП будет Еременко.
В разговоре Павелко уходит от вопросов о политических договоренностях. Пару раз возвращается к тому, что в 2016 году бюджет вроде принимается по процедуре, но допускаются прежние ошибки: совмещается принятие поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы вместе с принятием бюджета.
Из-за этого депутаты вынуждены идти на риски и принимать бюджет без четкого понимания, какими будут в итоге фискальные последствия.
С такими депозитами и ресурсом местная инфраструктура некоторых городов должна быть как в развитых городах Европы
— Как у вас получается совмещать работу главы Федерации футбола Украины — ФФУ — и главы бюджетного комитета?
— Будет лучше, если результаты этой работы получат объективную оценку со стороны. Пока удалось решать все ключевые вопросы и поставленные задачи: и в футболе, и в законотворчестве.
Задачи в ФФУ и в комитете, которые я перед собой ставил, под контролем и продолжают выполняться. Яркий пример — победа Киева в конкурсе на проведение финала Лиги чемпионов УЕФА в 2018 году.
В ФФУ выстраивается команда, которая работает слажено. Налажена хорошая коммуникация и в бюджетном комитете, хотя в первый год было очень сложно.
— Почему?
— Я возглавил это направление в декабре 2014 года. B это время комитет стал площадкой для обсуждения реформы межбюджетных отношений. На первых порах было очень много критики по поводу бюджетной децентрализации.
Предлагаемое тогда перераспределение полномочий вызывало много вопросов. На тот момент это было очень рискованное решение. Со стороны Минфина мы обсуждали все это с Игорем Уманским (первый заместитель министра финансов в 2014-2015 годах. — ЭП). Дискуссий было очень много.
— Вы не считаете, что децентрализация была проведена "криво"? По мнению Минфина, местные власти получили недостаточно полномочий, законодательная база получилась некачественной, возникли юридические коллизии, которые привели к судебным искам городов с Кабмином.
— Она не могла пройти гладко. Бюджет-2016 принимался в условиях войны. Акцент делался на оборону, урегулирование межбюджетных отношений с Донбассом. Одновременно менять межбюджетные отношения было сложно.
Тогда Минфин настаивал на том, чтобы делегировать многие обязательства по расходам на уровень местных бюджетов. Например — финансирование колледжей и ПТУ. Это было неправильное решение.
Знаете, мне нравятся отчеты крупных городов, в которых мэры хвастают перевыполнением бюджетов. Однако это произошло не только потому, что они хорошо поработали, а потому, что им дали дополнительный ресурс.
— После децентрализации произошел скачок: города начали собирать гораздо больше доходов сверх плана. Вы согласны с мнением Минфина о том, что их нужно максимально догружать полномочиями?
— Выдержать среднюю температуру по больнице не получилось. Рост доходов крупных городов или небольших городов, где есть много заправок и торговых точек, не пропорционален росту доходов малых городов с менее развитыми экономиками. В то же время большие города размещают миллионы гривень на депозитах, не зная, на что их потратить, или не желая их тратить.
— На депозитах крупных городов находится 11 млрд грн. Минфин использует это как основной повод для того, чтобы "нагрузить" местные власти новыми полномочиями.
— Немного поправлю вас. Это сумма средств, размещенных на депозитах по всем местным бюджетам. Государству не хватает денег на разные социально-экономические программы, а города не могут использовать миллиарды на собственное развитие. Но зол не только Минфин.
Местных чиновников раздражает несбалансированность между бюджетами — одни получили много, другие мало. Хорошая возможность для местных властей улучшить финансовое положение — это объединенные территориальные общины, которые получат обязательные трансферты с госбюджета и будут формировать свои бюджеты по правилам, установленным для больших городов.
Кроме того, они получат господдержку в виде субвенции на формирование инфраструктуры. В 2016 году такая субвенция предусмотрена в объеме 1 млрд грн, на 2017 год планируется 1,5 млрд грн.
Однако часты случаи, когда два села "воюют" на почве разных политических взглядов. Или же сельские головы что-то не поделили на почве личных амбиций, и общины не объединяются. В целом крупные города получили большую выгоду от децентрализации. Но вместо того, чтобы пустить появившиеся деньги на различные инфраструктурные проекты, они их копили.
— Предложенные Минфином правки в Бюджетный кодекс и дополнительная передача полномочий решат проблему накопления?
— Частично. Во время наших выездных заседаний мы видим, что в 2016 году города уже планируют, куда можно направить эти деньги в 2017 году. Но мы не можем заставить их сделать это быстро. У территорий нет проектов, не под что даже выделять эти деньги.
С учетом того, что в 2016 году вместе с новыми полномочиями они получат дополнительный ресурс, аккумуляция средств возможна.
Приведу пример. В результате децентрализации поменялся принцип распределения средств фонда регионального развития. Если раньше это происходило по политическому принципу — одним дали, а остальным размазали тонким слоем, то теперь распределение идет по единой формуле.
Знаете, что 2016 году выполнение ФРР по стране составило 30–40%? Города не используют эти деньги.
— Каковы суммы неиспользованных средств?
— В 2015 году остались неиспользованными почти 524 млн грн или 18% от запланированного объема фонда. В 2016 году, на 1 ноября, использование средств фонда в разрезе областей колеблется от 20% до 98%.
В первый год децентрализации города не были готовы к появлению денег. С такими депозитами и дополнительным ресурсом у нас местная инфраструктура в некоторых населенных пунктах уже должна быть как в развитых городах Европы.
Покажите мне страну, где есть идеальный бюджет
— В чем разница между бюджетными процессами 2016 года и 2015 года?
— Когда Владимир Гройсман возглавил правительство, он сделал все возможное, чтобы Кабмин и парламент работали в одной связке. Только такая взаимосвязь даст результат.
По словам коллег из других комитетов, в 2015 году министры могли прийти на их заседание, могли не прийти, могли прислать начальника департамента или чиновника еще более низкого уровня. Кабмин мог относиться к парламенту как к чему-то второстепенному, а парламент не поддерживал решения Кабмина.
В своем комитете мы это особо не ощущали, поскольку на наши заседания Наталья Яресько приходила всегда. С Игорем Уманским у нас также было взаимопонимание. Сейчас такая тесная связка правительства и депутатского корпуса налажена во всех комитетах. У меня нет проблем с тем, чтобы связаться с кем-то из Кабмина, пригласить его на комитет или выездное заседание.
— Депутаты вашего комитета недовольны тем, как Минфин "учел" постановление о бюджетных выводах в расходной части. На этом примере вам не кажется, что Кабмин создает "эффект присутствия", а на практике отношение остается таким же — позиция депутатов игнорируется?
— Бюджет — это разные мнения и позиции. Члены бюджетного комитета общались с министром финансов и его заместителями. Есть понимание, что в следующем бюджетном году программы, которые учтены в бюджетных выводах, могут быть профинансированы, исходя из результатов наполнения госбюджета.
— Депутаты не разделяют вашей уверенности, а это грозит отсутствием поддержки в зале при голосовании за бюджет.
— К первому чтению депутаты внесли пожеланий еще на один бюджет. Все их пожелания невозможно было учесть. Конечно, каждому депутату хочется приехать на свой округ и сказать: "Я добился финансирования и решил проблему". Однако сделать это не всегда получается.
— Сейчас есть поддержка за бюджет в зале? С кем возможны договоренности о поддержке бюджета?
— Со всеми политическими силами, которые готовы нести ответственность за экономическое будущее страны.
— На голоса каких политических сил рассчитываете? В 2015 году активные переговоры велись с "Відродженням" і Радикальной партией.
— Послушайте, я не адвокат этого бюджета. Да, есть вопросы. Покажите мне страну, где есть идеальный бюджет, который все единогласно поддержали.
— Какие "есть вопросы"?
— Важно найти реальные источники финансирования ряда программ социально-экономического развития и наполнения Фонда регионального развития.
— Депутаты изыскали 4 млрд грн за счет прибыли Нацбанка. Минфин согласился увеличить перечисления от НБУ на эту сумму, но с регулятором это не было согласовано. Как принималось это решение?
— Парламент предложил Кабмину провести переговоры с Нацбанком об изыскании дополнительного ресурса, а Кабмин уже вел переговоры.
— По нашей информации, Кабмин не вел переговоры. Позиция НБУ: увеличение перечислений от прибыли до 45 млрд грн с ними никто не согласовывал. Наши источники в Кабмине говорят, что Минфину выгодна эта поправка, потому что она исходит не от министерства, а от депутатов.
— Мы считаем, что получить этот ресурс от Нацбанка возможно.
— За счет чего?
— За счет платежей Минфина НБУ по ОВГЗ. Это очень большие суммы.
— Депутаты вашего комитета говорят, что Минфин "не так" распределил изысканные 4 млрд грн: Минфин увеличил расходы распорядителей, сокращая дефицит бюджета из-за "фактора 3200", а не направил хотя бы часть этого ресурса на программы социально-экономического развития. Как в вашем понимании нужно было распределить эти деньги?
— Бюджетный комитет предложил распределение дополнительного ресурса, хотя определенные позиции не учтены. Обсуждение этого вопроса продолжается. Есть еще целый бюджетный год, и через перераспределение и корректировку бюджета можно будет профинансировать все программы.
Жизнь на этом не заканчивается. В первом чтении мы не увидели увеличения расходов на 907 млрд грн, но ничего — нашлось же 230 голосов в зале.
— Потому что в этот день было принято решение о появлении в бюджете субвенции на социально-экономическое развитие на 1 млрд грн. Депутаты получили свой "бонус".
— Бюджетный процесс пока не закончен. Мы впервые за многие годы рассматриваем бюджет по процедуре. Вы помните, что ранее он принимался за одну ночь перед Новым годом? Еще раз подчеркну, что принятие главного финансового документа проходит согласно Бюджетному кодексу.
— Есть такое ироничное мнение: в украинских реалиях рассмотрение бюджета по процедуре — это растянутые во времени торги за "хотелки". Механизмы лоббизма изменились в 2016 году?
— Понятие "лоббизм" противоречиво. Например, комитет по вопросам здравоохранения активно отстаивал сохранение финансирования Академии медицинских наук. Это лоббирование или попытка отстоять интересы отрасли?
Если подошел Третьяков (Александр Третьяков, глава комитета по делам ветеранов, участников боевых действий, участников АТО и инвалидов, БПП. — ЭП) и попросил учесть отдельные социальные поправки, это лоббизм или отстаивание мнения комитета? Скорее, второе. Еще есть мнения фракций.
Например, позиция фракции "Народный фронт" — сохранить ресурс на проект "Стена". Важно понимать, из каких источников все это покрывать.
— Комитет отстаивал выделение для Академии медицинских наук 4,4 млрд грн. Замминистра финансов Сергей Марченко хотел урезать финансирование, потому что НАН и другие академии — это автономные структуры с непрозрачными источниками доходов и расходов.
— Согласен. Каждый год это битва мнений. Каждый год Кабмин настаивает, что расходы нужно урезать и переходить на совершенно другую систему финансирования. Академии идут напрямую к депутатам, в свои профильные комитеты, во фракции и отстаивают свою позицию.
В этот раз сошлись на том, чтобы выделить 817 млн грн на финансирование этого направления. Если возникнут вопросы, Минфин перераспределит ресурс.
— В выводах вашего комитета о редакции бюджета ко второму чтению написано, что к законопроекту не предоставлены надлежащие объяснения о новых положениях и показателях доработанного проекта. О чем речь?
— О законопроектах №5132, №5131 и №5130, которые определяют доходную и расходную части госбюджета и местных бюджетов. Непринятие одного из них или принятие в каком-то другом варианте сразу же влияет на баланс.
Правильно было бы в течение года принимать налоговые изменения, а потом уже на новой налоговой базе принимать бюджет. А мы приняли в первом чтении бюджет, а теперь рассматриваем законопроекты, которые обеспечивают его баланс. Это немного наоборот. Мы приостановили рассмотрение бюджета до тех пор, пока эти три балансовых законопроекта не будут приняты в целом.
— Минфин рассчитывает на принятие бюджета в двух чтениях, настроен обойтись без третьего. Каков ваш прогноз?
— Такой вариант возможен, если не будет технико-юридических правок. Похоже, мы уже не вписываемся в принятие бюджета до 9 декабря, как планировалось изначально. Для этого нам нужно 1 декабря собрать внеочередное заседание парламента и принять "балансовые" законопроекты в первом чтении.
За неделю по сокращенной процедуре необходимо подготовить их ко второму чтению, проголосовать, а потом уже принимать бюджет в целом. Я вижу, что сейчас парламент не готов к этому сценарию.
— А к какому готов?
— Есть еще план "Б". 6-8 декабря голосуем три "балансовых" законопроекта в первом чтении, а 20-22 декабря — в целом. Все будет зависеть от темпов прохождения тройки "балансовых" законопроектов.
Финансировать дороги только за счет доходов бюджета — это вчерашний день
— Интригой двухнедельной давности стало решение правительства повысить в 2016 году минимальные зарплаты для отдельных категорий граждан до 3 200 грн. Насколько подготовленный ко второму чтению бюджет сбалансирован под "фактор 3200"?
— Цифры, которые нам озвучивает Минфин, предполагают баланс. Я вижу, что Минфин просчитал последствия от такого решения.
— Сложно разделить вашу уверенность. Почему, например, Минфин рассчитывает на увеличение доходов от всех основных налогов, а не на то, что бизнес начнет еще больше уходить в тень? Почему не будет роста безработицы? Такие опасения высказывают многие экономисты.
— У всех возникают вопросы. Напомню, что до того, как премьер анонсировал цифру 3 200, все парламентские и внепарламентские силы выступали за повышение минимальной зарплаты. Как только повысили, возникли сомнения.
— Поднимать надо, но должны быть подтвержденные источники финансирования. Например, по акцизам расчеты Минфина расходятся с расчетами профильных ассоциаций и бизнеса. Вы видите эти риски?
— О расчетах какого бизнеса вы говорите?
— Минфин планирует собрать дополнительно 0,9 млрд грн акциза с пива. Рынок пива в последние годы сокращается. Компании обращают внимание на то, что в 2017 году роста не будет. Возможно падение в пределах 10%.
Табачные компании также отмечают, что экономический эффект от сбора акцизов рассчитан ошибочно. Бюджет может и не получить дополнительные 1,9 млрд грн.
— Мы вынуждены идти на эти риски. С одной стороны, мы соблюдаем Бюджетный кодекс, с другой — повторяем ошибку прошлых лет: состыковываем принятие поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы с принятием бюджета.
Если бы "балансовые" проекты были приняты летом или в начале осени, то на протяжении года они бы вступили в силу и мы бы заранее понимали, чего ждать и на какой базе рассчитывать расходы. Процесс рассмотрения этих документов должен быть последовательным, а у нас все происходит одновременно.
Это неправильно. В 2017 году нужно отходить от этой практики.
— Глава ГФС Роман Насиров против отдельных фискальных инициатив Минфина — по передаче баз данных, по ликвидации налоговой милиции.
У Насирова был свой сценарий повышения минимальных зарплат — до 5 тыс грн. Вы фиксируете со стороны Насирова попытки через депутатов заблокировать прохождение тех или иных инициатив или изменить их?
— Я о них не слышал.
— Одна из самых спорных тем бюджетного процесса 2016 года — создание дорожного фонда. Сначала его планировали создавать в 2017 году, но потом перенесли на 2018 год. Почему?
— Новый руководитель "Укравтодора" Славомир Новак настаивал на создании этого фонда уже в 2017 году. Однако в ходе переговоров с Кабмином пришли к мнению, что для качественной подготовки работы фонда с 2017 года остается слишком мало времени. Чтобы минимизировать все риски, решили не спешить.
— Вы сейчас говорите о неподтвержденных источниках финансирования? Например, о платных дорогах.
— Решили взять год, чтобы подготовить условия для полноценного запуска фонда и не допустить разбалансировки общего фонда госбюджета на 2017 год.
— Уманский год назад говорил, что не нужно замыкать финансирование на отдельных программах, у бюджета должен быть маневр для распоряжения собранным ресурсом. В чем для вас преимущества финансирования отрасли из дорожного фонда, а не из общего фонда госбюджета?
— Мы должны показать международный партнерам, что у нас есть разные инструменты для привлечения средств в дорожную отрасль. Финансировать дороги только за счет доходов бюджета — это вчерашний день. Многие европейские страны отошли от этой практики.
Механизм дорожного фонда позволит привлечь больше средств и разнообразить источники финансирования. Этот механизм нужно запускать.
— В Минфине признают: закон о госслужбе вытягивает все больше денег из бюджета и создал диспропорцию в сетке зарплат. По нашей информации, обсуждаются варианты корректировки закона. О каких изменениях речь?
— Я знаю, что депутаты говорят о необходимости вносить изменения в закон о госслужбе. Они касаются не только финансовой части, но и других моментов.
Звучат замечания, что процедура проведения конкурсов замедляет процесс назначений. Кабмин получает отзывы о недостатках закона. Нужно собрать их в отдельный законопроект поправок и выносить в парламент на обсуждение.
— В 2017 году правительство планирует выделить на создание фонда энергетической эффективности 800 млн грн. Еще несколько миллиардов должны дать доноры. О какой эффективности и донорских деньгах может идти речь, если у нас на субсидии из бюджета предусмотрено 53 млрд грн?
— Согласен, перекос есть. Однако у нас многие программы "зависли" из-за нерешенных вопросов с возможными инвесторами. Например, с Китаем.
— Что за нерешенные вопросы?
— Несколько лет назад Китай поддержал проекты, которые запускали представители режима Януковича: кредиты ГПЗКУ, "Воздушный экспресс".
Эти проекты оказались или сложными в исполнении, или непрозрачными. У китайской стороны есть вопросы к использованию средств. Пока эти вопросы не сняты, Китай будет осторожно выделять нам ресурсы. Это только один пример.
Международные доноры любят понятные проекты и качественные документы. Если у нас такие проекты будут, мы сможем рассчитывать на финансирование.