Пенсійна реформа: спроба №4
Урядовий проект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо підвищення пенсій" попередньо заплановано розглянути на сесії Верховної Ради останнього пленарного тижня, 11-14 липня.
Схоже, разом з ним парламент розгляне і депутатський проект закону "Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо запровадження накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування".
Тимчасом до громадян звернувся прем'єр щодо змін у пенсійному забезпечені, відбулися парламентські слухання на цю тему, не вщухає дискусія у пресі.
Стовп підгнив і хитається
Пенсійна система поряд із банківською, податковою і митною системами є одним з фінансових та соціальних стовпів суспільства і держави. Проте цей стовп підгнив і хитається через фундаментальне протиріччя, що перебуває в самій основі пенсійної системи та підриває її зсередини.
Нинішня модель солідарної пенсійної системи України ґрунтується на реаліях активного розвитку індустріального суспільства початку та середини 20 століття.
Тодішня "пірамідальна" демографічна структура населення, і не тільки в Україні, коли кількість працівників в рази перевершувала кількість пенсіонерів, дозволяла завдяки невеликому "пенсійному податку" забезпечувати пристойні пенсіонерам.
Однак у 1980-х і 1990-х роках ситуація змінилася: знизилася народжуваність, відбувся демографічний перехід до сім'ї з однією-двома дітьми, зросли тривалість життя та кількість пенсіонерів, скоротилася чисельність працівників.
Це створило іншу ситуацію, а з нею — непереборне джерело труднощів у пенсійному забезпечені в рамках солідарно-розподільчої пенсійної системи. Система, що створювалася як порівняно економна, стала обтяжливою з тенденцією до збільшення видатків на пенсійні виплати.
Ці видатки стало неможливо фінансувати ні через підвищення ставок пенсійного збору, що сягнули максимуму, ні через введення тимчасових пенсійних платежів, економічно не пов'язаних з пенсією (при купівлі валюти, автомобілів, нерухомості, користуванні стільниковим зв'язком), ні завдяки трансфертам з держбюджету.
У цьому глибинне протиріччя солідарної пенсійної системи, наявність якого не дозволить забезпечити достойні пенсії нинішньому та майбутнім поколінням.
Параметричні зміни солідарної пенсійної системи — збільшення страхового стажу, перерахунок пенсій, корекція пенсійної формули — хоч і потрібні як "пожежні заходи", в довготерміновій перспективі ситуацію не врятують.
Уряд уже тричі не менш ретельно, ніж зараз, закручував пенсійні гайки у 2004-му, 2011-му та 2014-му роках, однак це не допомогло: хронічний кризовий стан пенсійної системи подолати не вдалося.
Змінити модель
Запропоновані нинішнім урядом зміни солідарної пенсійної системи, які дехто за інерцією називає пенсійною реформою, можуть допомогти збалансувати поточні і частково перспективні пенсійні видатки з наявними ресурсними можливостями держави. Однак стати частиною справжньої пенсійної реформи вони зможуть лише за умови подолання фундаментального протиріччя в самій пенсійній системі.
Пенсійна реформа — це зміна пенсійної моделі, інноваційний перехід від однорівневої солідарної системи пенсійного забезпечення до моделі пенсійного забезпечення на основі трьох рівноправних та однаково важливих рівнів, побудованих на індивідуальних пенсійних рахунках громадян.
Перший рівень нової пенсійної системи — реформована солідарна пенсійна система, яка з розвитком інших двох рівнів виконуватиме функцію соціальної безпеки громадян поважного віку.
Найкращий варіант — умовно накопичувальна система за прикладом Швеції чи Польщі на основі індивідуальних рахунків, де сплачені внески та нарахований на них прибуток обліковуються за єдиною загальнонаціональною методикою.
Другий рівень — накопичувальна система загальнообов'язкового державного пенсійного страхування на основі індивідуальних пенсійних рахунків громадян з участю у формуванні пенсійних внесків працівника та роботодавця.
Третій рівень — добровільне недержавне пенсійне забезпечення на основі індивідуальних пенсійних рахунків з різними податковими стимулами.
Громадяни, послуговуючись такою пенсійною системою, отримують не одну, а кілька пенсій з трьох джерел, а її сукупний розмір залежить від суми коштів, накопичених кожною застрахованою особою на власних пенсійних рахунках.
У цій системі нема місця для патерналізму і популізму. Людина стає відповідальною за рівень свого майбутнього пенсійного забезпечення.
Накопичувальна система
Другий і третій рівні пенсійної системи (ПС) становлять її накопичувальну складову. Пенсійні внески, що надходять на індивідуальні пенсійні рахунки громадян в накопичувальній системі, є їхньою приватною власністю.
Для збереження та примноження кошти цих рахунків за спеціальним регламентом інвестуються у найбільш надійні активи, визначені законодавством.
З одного боку, ПС акумулює індивідуальні пенсійні внески, які з року в рік зростають в обсягах, та сприяє економічному зростанню країни, з іншого — дозволяє капіталізувати отриманий інвестиційний прибуток на індивідуальних пенсійних рахунках громадян та суттєво збільшити ресурс майбутньої пенсії.
Саме в цьому полягає сучасність накопичувальної ПС, яка на відміну від обтяжливої державної солідарної сама продукує ресурси, що активно працюють на національну економіку та одночасно є основою зростання пенсій громадян.
За діяльністю професійних ліцензованих надавачів послуг у накопичувальній пенсійній системі (пенсійні фонди та їх адміністратори, компанії з управління активами, банки-зберігачі) наглядають національні комісії та НБУ.
При цьому вони мають не безпосередній доступ до пенсійних грошей, а через законодавчо визначені інструменти, що захищає пенсійні накопичення.
Європа і світ
Пенсійні реформи в країнах Європи і світу, перехід від однорівневих солідарних систем до трирівневих, а пізніше — до чотирирівневих і п'ятирівневих моделей пенсійного забезпечення, почалися недавно, з другої половини 1990-х років.
У Польщі, де реформа почалася, як і в Україні, у 1998 році, вона стала ключовим фактором зростання. Це дозволило полякам безболісно подолати світову кризу 2008 року, будувати успішну економіку, накопичити понад 100 млрд дол внутрішніх інвестиційних ресурсів, підвищити середню пенсію до 820 дол на місяць.
Тому найкращі українські аграрні компанії розміщують свої акції не на Українській біржі, де нема грошей, насамперед пенсійних, а на Варшавській біржі, де є ресурси пенсійних фондів — найбільших інвесторів в українські акції.
При цьому WIG Ukraine, сукупний індекс українських підприємств, акції яких котируються на Варшавській біржі, за 2016 рік зріс у доларовому еквіваленті на 41%. Однак весь цей шалений інвестиційний прибуток капіталізувався на персональних пенсійних рахунках польських, а не українських громадян.
Загалом пенсійні активи світової накопичувальної пенсійної системи (другого і третього рівнів) за останні десять років зросли майже вдвічі і на початку 2017 року становили 36,5 трлн дол. Це величезне приватне та суспільне багатство громадян — майбутніх пенсіонерів у країнах, які провели пенсійні реформи.
Найбільші активи накопичувальної ПС мають США — 22,5 трлн дол, Великобританія — 2,9 трлн дол, Австралія — 1,6 трлн дол, Канада — 1,6 трлн дол, Нідерланди — 1,3 трлн дол, Швейцарія — 0,6 трлн дол, Фінляндія — 199 млрд дол. ПС України акумулювала лише 85 млн дол на 40 млн громадян.
Провести реформу
Що означає завершити розпочату в 1998 році пенсійну реформу?
1. Ввести другий рівень ПС — накопичувальну систему загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, запровадити професійну пенсійну систему для осіб, які працюють в особливих умовах чи роботодавцем яких є держава.
2. Стимулювати розвиток третього рівня пенсійної системи — добровільне недержавне пенсійне забезпечення.
3. Завершити модернізацію першого рівня — солідарної пенсійної системи.
Кожен із цих пунктів однаково важливий. Однак запровадження другого рівня є ключовим, оскільки воно завершує формування основних інституційних компонентів трирівневої пенсійної системи. Це треба було зробити ще у 2007 році.
Без цього подальший розвиток пенсійної системи, активна робота другого рівня і фінансова самодостатність першого рівня неможливі.
Накопичувальна система загальнообов'язкового державного пенсійного страхування (другий рівень) є не тільки фундаментом майбутнього пенсійного забезпечення громадян, а й локомотивом становлення третього рівня — недержавного пенсійного забезпечення, добровільного створення власної пенсії.
Розвиток цих двох рівнів збільшить солідарну пенсію і надходження до бюджету.
Участь у накопичувальному пенсійному забезпеченні працівників не тільки спонукатиме їх створювати особисті пенсійні накопичення, а й мотивуватиме до офіційного працевлаштування, легалізації зарплат і доходів, що збільшить надходження до Пенсійного фонду та бюджетів, як це сталося у Польщі.
Очікувані результати
Пенсійна реформа у разі її комплексного проведення може стати одним з реальних реформаторських кроків, адже пенсійні проблеми кардинально впливають на суспільні настрої, фінанси країни та економіку в цілому.
В іншому випадку пенсійні питання стануть підґрунтям для популістських спекуляцій, які збурюють суспільну свідомість і збільшують політичні ризики.
Перше. Нова пенсійна система буде ґрунтуватися на простих і справедливих засадах призначення пенсії, в тому числі з першого рівня. Запровадження трирівневої ПС (з часом чотири-п'ятирівневої) дозволить закласти міцний фундамент достойної пенсії для нинішніх та майбутніх поколінь українців.
Друге. Накопичувальними індивідуальними пенсійними рахунками на другому і третьому рівнях ПС буде охоплено більшість працівників, які вже через рік отримають перші виписки із своїх індивідуальних пенсійних рахунків і будуть пов'язувати наявність там реальних накопичень з пенсійною реформою.
Третє. В країні з'явиться власне джерело довгострокових інвестиційних ресурсів, акумульованих накопичувальною складовою пенсійної системи.
Ухвалення законопроекту народних депутатів і запровадження накопичувальної системи з 1 січня 2018 року, як стверджують автори, забезпечить у найближчі десять років надходження понад 420 млрд грн лише пенсійних внесків.
Ці кошти, реальна сума яких може бути щонайменше на третину більшою завдяки інвестиційному доходу (разом близько 560 млрд грн), можна буде раціонально використати як на розвиток економіки, посилення національної безпеки, так і на зменшення зовнішньої боргової залежності країни.
Четверте. Поява потужного внутрішнього інвестора сприятиме росту фондового ринку, залученню інших внутрішніх інвесторів, а згодом — і іноземних.
П'яте. Наявність ресурсів накопичувальної системи дозволить вітчизняним підприємствам, які будуть відповідати жорстким вимогам пенсійного законодавства, вже найближчим часом залучати внутрішні інвестиції у розвиток власного виробництва шляхом розміщення акцій в Україні, а не за кордоном.
Водночас, присутність в акціонерному капіталі підприємств частки власності, належної пенсійним фондам, за якими стоять законні інтереси мільйонів громадян, створить для власників корпоративного бізнесу систему додаткового захисту від рейдерських захоплень та корпоративних конфліктів. Це стимулюватиме їх до залучення пенсійних грошей і проходження належних інклюзивних процедур.
Шосте. Запровадження сучасної ПС буде конкретним кроком з імплементації угоди про асоціацію з ЄС, поліпшить індекс бізнес-клімату та інші рейтинги України. Держава отримає додаткове визнання з боку міжнародної спільноти.
Сьоме. Вияв політичної волі у вирішенні корінного соціально-економічного питання та багатовекторний позитивний вплив пенсійної реформи на всіх її учасників підвищить імідж держави в очах її громадян.
"Страшилки"
Запровадження в Україні накопичувальної системи не ляже тягарем ні на державні фінанси, ні на Пенсійний фонд. Надійні інструменти для інвестування пенсійних грошей теж знайдуться. Це пояснюється такими чинниками.
1. Запропонована модель сплати пенсійних внесків до накопичувальної пенсійної системи відтепер не перетинається з платежами до солідарної ПС.
Дана модель не зменшує розміру цих платежів і не впливає на дефіцит Пенсійного фонду, бо має самостійне джерело фінансування. Отже, питання запровадження НС не пов'язане з наявністю чи відсутністю дефіциту Пенсійного фонду.
2. Сплата внесків до другого та третього рівнів не вплине на рівень пенсійного забезпечення із солідарної ПС, оскільки не зменшує бази нарахувань державної пенсії. Виплати з другого рівня є самостійним доповненням до солідарної пенсії.
3. Ризики інфляційного знецінення пенсійних накопичень на другому рівні перекриваються зростанням інвестиційних доходів. Про це свідчить рівень дохідності пенсійних активів у більшості країн, які мають накопичувальну систему.
Крім того, захист та збереження пенсійних активів повинні стати важливими спонукальними мотивами в діяльності уряду та НБУ щодо таргетування інфляції.
4. Запровадження накопичувальної системи, реальний попит з її боку на об'єкти інвестування спонукатиме уряд і національні комісії збільшувати пропозиції надійних інструментів для розміщення пенсійних накопичень і завершити процес злиття двох національних комісій з регулювання фінансового ринку.
Як відомо, НКЦПФР підтримала запровадження накопичувальної системи і запевнила, що інструментів для інвестування активів буде достатньо.
5. Значна частина активів накопичувальної системи може бути спрямована в систему державних фінансів, оскільки за чинним законодавством до 50% пенсійних накопичень можуть розміщуватися в ОВДП.
Що робити
Інституційна структура системи пенсійного забезпечення не відповідає не тільки фундаментальним вимогам до сучасної ПС, але і її складу, визначеному законами.
Відповідно до законодавства система пенсійного забезпечення в Україні з 2004 року складається з трьох рівнів, тоді як функціонують лише перший і частково третій рівні ПС. Професійна пенсійна система та її другий рівень відсутні.
Для їх запровадження і розвитку третього рівня сформовані основні правові, економічні та організаційні передумови, відповідна законодавча база.
Урядовий проект закону "Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо підвищення пенсій" орієнтований на параметричні зміни солідарної пенсійної системи і частково — на запровадження професійної ПС.
Водночас депутатський проект закону "Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо запровадження накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування" органічно доповнює урядовий.
Він передбачає запровадження другого рівня ПС та професійної пенсійної системи через індивідуальні пенсійні рахунки в професійних та відкритих недержавних пенсійних фондах з 1 січня 2018 року, а також розвиток третього рівня.
Варто обговорити та розглянути ці законопроекти як такі, що доповнюють один одного, поєднати і схвалити їх в одному законодавчому пакеті.
Це дозволить завершити пенсійну реформу і з часом подолати протиріччя пенсійної системи через перехід до принципово іншої моделі пенсійного забезпечення заради достойної пенсії нинішніх та майбутніх поколінь українців.