Державні видатки в енергосекторі: на що витрачають наші податки?

Останнім часом питання субсидування видобутку вугілля, газу та нафти привертає все більше уваги як серед міжнародних організацій, так і в медіа.

Новина про витрати урядами світу до 10 млн дол кожної хвилини на субсидування викопних палив у 2015 році облетіла провідні медіа світу.

За даними МВФ, компанії, які видобувають викопне паливо, отримують вигоду від субсидій обсягом 5,3 трильйона доларів на рік. У фонді називають цю новину "шокуючою".

Що таке субсидії, скільки втрачає через них бюджет, і як реформувати цей сектор Україні? Ці питання зараз нас хвилюють не менше, ніж світову спільноту. 

Що таке субсидії та як їх рахують

Визначення та методології оцінки субсидій значно різняться залежно від організацій, які досліджують це питання. Це необхідно враховувати для інтерпретації кінцевих цифр, які потрапляють до медіа.

Нижче представлені оцінки енергетичних субсидій в Україні міжнародних організацій. Ґрунтовний огляд різних підходів наведено у звіті ОЕСР.

В дослідженні Національного екологічного центру України, основні результати якого наведено нижче, здійснювався аналіз державних видатків з бюджету за звітами Держказначейства, перехресного субсидування за звітами НКРЕКП та постанов Кабміну щодо рекапіталізації "Нафтогазу". Тобто, застосовується підхід "знизу-вгору".

Однак, через брак часу не розглянуто такі форми державної підтримки, як пільгове оподаткування, державні гарантії та інше.

Хоча термін "субсидія" вживається досить часто, загальновизнаного визначення він не має. Єдине юридичне визначення субсидій, схвалене на міжнародному рівні, представлено в Угоді про субсидії і компенсаційні заходи Світової організації торгівлі (СОТ). Воно охоплює широкий спектр механізмів державної підтримки – від прямих бюджетних трансферів до податкових пільг та механізмів цінового регулювання. Загалом, можна виокремити два основних підходи для оцінки субсидій. Перший підхід "зверху-вниз" (top-down), як правило, використовується для оцінки субсидій для кінцевих споживачів і ґрунтується на використанні цінової різниці (price gap), тобто, на порівнянні актуальних тарифів та ринкових цін. Останні, як правило, визначаються як ціна імпорту/експорту енергоносія на кордоні (плюс податки та витрати на транспортування) або як усереднені витрати на виробництво, передачу та розподіл електроенергії, яка виробляється всередині країни. Методологію цінового підходу розроблено Міжнародним енергетичним агентством (МЕА), яке щороку публікує свої оцінки енергетичних субсидій для кінцевих споживачів у 40 країнах, на які припадає більше половини світового споживання викопного палива. За оцінками МЕА, у 2014 споживчі субсидії в Україні становили 2,7 млрд дол. в електроенергетиці та 3,7 млрд дол в газовому секторі, що сукупно співставно з 4,9% ВВП. Однак, варто наголосити, що ця оцінка не відображає прямі виплати з бюджету (що часто неправильно інтерпретується в медіа), а радше свідчить про те, наскільки спотворене ціноутворення на енергетичному ринку – скільки недоплачують кінцеві споживачі і скільки недоотримують виробники/постачальники, і що має свої наслідки - високу енергоємність економіки та вкрай зношені основні фонди в енергетиці через брак капітальних інвестицій. В результаті постачання газу та тепла населенню нижче їх ринкової вартості, уряд змушений вдаватися до різних прямих та непрямих механізмів компенсації збитків компаніям-постачальникам, про що йтиметься нижче. Оцінки Міжнародного Валютного Фонду (МВФ) також ґрунтуються на методології цінової різниці, але МВФ використовує найширше визначення субсидій, охоплюючи також негативні екстерналії (витрати, які несуть одні економічні суб’єкти від діяльності інших і які не враховані в ціні продукції). Наприклад - негативний вплив енергетичного сектору на здоров’я людей та зміну клімату. МВФ оцінює енергетичні субсидії в Україні без врахування екстерналій на рівні 8 млрд дол в 2015. Однак, врахування збитків від негативних екологічних екстерналій (наприклад, внесок у зміну клімату та локальне забруднення повітря, що підвищує захворюваність населення) збільшує оцінки енергетичних субсидій до 82,6 млрд дол., що співставно з 60,7% ВВП. Варто зазначити, що серед 155 країн для яких було здійснено оцінку МВФ, виявилося, що в Україні найгірший показник субсидування у відсотках від ВВП, у Китаї найбільший обсяг субсидій в грошовому вираженні, а в Катарі найвищий індикатор субсидування викопного палива на душу населення. Таке "лідерство" України можна пояснити з одного боку вкрай високим рівнем забруднення довкілля, а з іншого – низькими екологічними податками, які зовсім не стимулюють виробників скорочувати викиди. Підхід "знизу-вгору" (bottom up) передбачає детальний аналіз усіх можливих заходів державної підтримки, зокрема, прямих виплат з бюджету, пільгового оподаткування та кредитування енергетичного сектору, ціноутворення та надання державних гарантій. Цей підхід використовується Організацією Економічного Співробітництва та Розвитку (ОЕСР), яка розробила кадастр заходів підтримки викопного палива в країнах ОЕСР, та Глобальною ініціативою з субсидій.

На що витрачались кошти з державного бюджету

Державні видатки в енергосекторі зросли з 26,1 млрд грн у 2009 до 33,1 млрд грн у 2014 році, проте їхня частка у бюджеті скоротилася з 10,1% до 7,7%, відповідно.

Найбільшим тягарем для державного бюджету, а відтак, і для платників податків, традиційно був вугільний сектор, сумарна підтримка якого за шість років - з 2009-2014 -
сягнула близько 62 млрд грн.

Левова частка коштів спрямовувалося на статтю з відшкодування витрат на видобуток вугілля збитковим державним шахтам і ці видатки постійно зростали із виснаженням вугільних пластів - з 5,5 млрд грн у 2009 до 8,7 млрд грн у 2014.

Проте у бюджеті 2015 на цю статтю було  витрачено значно менше - 1,2 млрд грн, оскільки більшість державних шахт опинилися на територіях, непідконтрольних українському уряду. В результаті Україна не отримує вугілля, а шахти, відповідно -  державних субсидій.

Значними статтями видатків державного бюджету є відшкодування "Нафтогазу" різниці між цінами імпортованого газу та цінами його продажу теплогенераціям. Так само і субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію різниці в тарифах на тепло та інші комунальні послуги. Ці видатки суттєво дисонують з фактичною вартістю послуг.

У 2012 році видатки за цими статтями сягнули 18,3 млрд грн, а загалом за період з 2009 до 2014 - 45,6 млрд грн.

Проте, навіть цих мільярдів було б недостатньо для відшкодування "Нафтогазу" збитків від реалізації газу теплокомуненерго та ТЕЦ нижче ринкової ціни. Тому уряд вдавався до непрямого механізму - рекапіталізації "Нафтогазу" через емісію облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП). 

У 2014 році для покриття дефіциту "Нафтогозу" уряд випустив ОВДП сукупною вартістю у 96,6 млрд грн. Загалом, з 2009 по 2014 рік було здійснено емісію ОВДП загальною вартістю близько 136,29 млрд грн, що призвело до зростання внутрішнього боргу та погіршення загальної економічної ситуації.

Водночас, на цільові субсидії  зі сплати комунальних послуг для малозабезпечених сімей, що  є значно ефективнішим механізмом державної підтримки ніж занижені тарифи, витрачалося лише близько 5-7 млрд грн щороку до 2014. У зв’язку із значним зростанням тарифів у минулому році з бюджету на ці видатки було витрачено  близько 18 млрд грн.

У той же час видатки на компенсаційні заходи "Нафтогазу" та іншим енергокомпаніям за постачання комунальних послуг за тарифами нижче ринкових значно скоротилися.

Видатки державного бюджету в енергетичному секторі

Джерело: Держказначейство

На ліквідацію наслідків Чорнобильської катастрофи та екологічні заходи в зонах відчуження та
відселення необхідно витрачати сотні мільйонів гривень щорічно, навіть майже 30 років після аварії.

З 2009 до 2014 року на підтримку у безпечному стані енергоблоків та об'єкта "Укриття", а також на заходи щодо підготовки до зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС було виділено з державного бюджету близько 3,6 млрд грн, на радіологічний захист населення та підтримку екологічно безпечного стану у зонах відчуження і безумовного відселення – 1,3 млрд грн.

На противагу мільярдам гривень державної підтримки традиційної енергетики, що фактично
призвели до поглиблення енергетичної залежності України від Росії, а також до погіршення екологічної ситуації в індустріальних регіонах країни, на заходи з підтримки енергозбереження та енергоефективності, а також на розвиток відновлюваних джерел енергії з 2009 по 2014 роки з бюджету виділено лише 479 млн грн.

Окрім того, перехресне субсидування пільгових категорій споживачів електроенергії (переважно населення) за рахунок промислових споживачів зросло з 18 млрд грн у 2009 до 40,8 млрд грн у 2014.

Альтернативні варіанти використання коштів держбюджету

Проаналізувавши основні статті витрат державного бюджету на енергосектор, бачимо, що принаймні частину коштів можна було б використати на інші цілі. І хоча минуле вже не виправити, цікаво розглянути декілька теоретичних сценаріїв для ілюстрації нагальності реформування субсидій в енергосекторі.

Так, ефективна реструктуризація вугільного сектору дозволила б заощадити значні кошти на компенсації збитків державних шахт, а поступове підвищення  тарифів до ринкових - на компенсації енергокомпаніям різниці в тарифах.

Альтернативні сценарії

Також припускаємо, що  у разі поступового підвищення тарифів до ринкових ще з 2009, половину видатків на відшкодування збитків Нафтогазу та енергетичним компаніям (45,6 млрд грн з 2009 по 2014) варто було б спрямувати на соціальні програми для малозабезпечених верств населення, у залишку - 22,8 млрд грн.

З 2009 до 2014 року на компенсацію збитків державних шахт витрачено 51,4 млрд грн. За припущення, що половину цих видатків необхідно було б зарезервувати на соціальні програми для шахтарів, які б втратили робочі місця внаслідок закриття шахт, залишилося б ще близько 25,7 млрд грн на інші цілі.

Таким чином, маємо 48,8 млрд грн. На що можна було б витратити ці кошти?

В першу чергу необхідно встановити лічильники на тепло в усіх багатоповерхівках, адже справедливе нарахування комунальних платежів можливе лише за 100% обліку. Нагадаємо, рахунки за тепло сьогодні є найдорожчими

Така державна програма обійшлася б нам - платникам податків - всього у 3,5 - 4,9 млрд грн за припущення, що ринкова ціна лічильника становить 50-70 тис грн, а кількість багатоповерхівок, які потребують встановлення лічильників – близько 70 тисяч. Не така вже й значна сума, всупереч всім формальним "відмовкам" чиновників, що на це нібито немає коштів.

А залишок коштів - 43,9 млрд грн - можна було б витратити на державну програму підтримки енергоефективних заходів у житлових будівлях. За припущення, що з держбюджету надавалася б допомога обсягом 2,5 млн грн на кожну багатоповерхівку у вигляді пільгових кредитів чи грантів, можна було утеплити понад 17 тисяч багатоповерхівок (близько 22,7% від загальної кількості).

Звісно, що наведені вище розрахунки дуже приблизні за значної кількості припущень і тому мають виключно ілюстративну функцію.

Можна дискутувати стосовно суми коштів, необхідних для соціальних програм (у разі стрімкого підвищення тарифів і скасування державних видатків, наведених вище) та найбільш пріоритетних заходів, але висновок залишиться незмінним.

Протягом багатьох років ми – платники податків – мимоволі субсидували збиткові державні шахти та компенсаційні заходи із здешевлення теплової енергії та інших комунальних послуг для всіх домогосподарств, незалежно від їхніх доходів, у той час як ці кошти можна було б витратити на більш доцільні заходи.

Перші кроки з реформування енергетичних субсидій: що далі?

Складне політичне та економічне становище в країні змусило уряд суттєво переглянути державні видатки в 2015 році, і не лише в енергосекторі.

Загалом, можна позитивно оцінити перші кроки уряду щодо реформування енергетичних субсидій, зокрема, покрокове підвищення тарифів на комунальні послуги та, натомість, посилення державної цільової програми підтримки малозабезпечених верств населення, а також налагодження ефективної роботи державної програми з підтримки енергоефективних заходів у житлових будинках.

Залишається лише сподіватися, що політичний популізм, який є характерним тою чи іншою мірою для переважної більшості політичних сил, не зруйнує нанівець перші досягнення реформи. Важливо провести реформу до кінця і передбачити певні запобіжники для унеможливлення "відкату" назад.

Наприклад, важливо передбачити певну формулу(и) для автоматичного перегляду тарифів у разі зміни світових цін на газ чи інші енергоносії, щоб забезпечити деполітизацію комунальних тарифів назавжди.

Крім того, варто забезпечити поступовий перехід на монетизацію цільових субсидій на оплату комунальних послуг для малозабезпечених сімей, щоб стимулювати енергоощадні заходи.

Наразі, всі домогосподарства, що  відповідають критеріям цільової програми, можуть отримати  субсидію. Тобто, скільки б вони не споживали тепла, електроенергії та інших послуг, все що понад обов’язковий платіж, буде компенсовано державою, що аж ніяк не стимулює скорочення споживання.

Натомість, цільові субсидії у грошовій формі нададуть домогосподарствам вибір – витрачати їх на комунальні послуги чи інші потреби, а, відтак, з'являються серйозні стимули до змін як банальної поведінки споживача (вчасно вимикати світло, електроприлади з розетки, закручувати крани), так й активного впровадження енергоефективних заходів.

Звісно, це можливо лише за повного обліку споживання всіх комунальних послуг і, в першу чергу, тепла.

Юлія Огаренко, позаштатний експерт з енергетичної політики Національного екологічного центру України